II SAB/Kr 246/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym Skargi D. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w Z. na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie wykreślenia nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków postanawia odrzucić skargę. zwrócić skarżącej D. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w Z. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga D. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w Z. na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie wykreślenia nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. W skardze wskazano, że Organ powinien załatwić niniejszą sprawę niezwłocznie, czyli zwyczajowo w przeciągu miesiąca. Tymczasem, skarżąca oczekuje na załatwienie sprawy już 325 dni licząc od pierwszego wniosku złożonego przez skarżącą. W dniu 10 grudnia 2023, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 (sygn. akt P 12/18) oraz faktem, iż z dniem 18 maja 2023 utracił moc art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skarżąca złożyła wniosek do Burmistrza Miasta Zakopane o wykreślenie nieruchomości należącej do skarżącej z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane. Kopia tego wniosku stanowi załącznik numer 1. W związku z bezczynnością Burmistrza Miasta Zakopane i brakiem jakiejkolwiek odpowiedzi w terminie 30 dni, skarżąca skomunikowania się z Urzędem Miasta w Zakopanem telefonicznie i uzyskała informację, że organ nie wysłał żadnej odpowiedzi z powodu okresu świątecznego, oraz z powodu faktu, iż nie rozumie pisma skarżącej z dnia 10 grudnia 2023. w związku z powyższym, skarżąca w dniu 18 stycznia 2024 pismo ponaglające z wyjaśnieniem dla organu, żeby wniosek skarżącej z dnia 10 grudnia 2023 traktować jednocześnie jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jakim było dokonanie wpisu nieruchomości należącej do skarżącej do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane. Kopia tego pisma stanowi załącznik numer 2. Organ odpowiedział skarżącej z datą 26 stycznia 2024 r. kompletnie niemerytorycznym pismem bez ustosunkowania się w jakikolwiek sposób do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 (sygn. akt P 12/18), czy też do naruszenia prawa przez organ poprzez wpis nieruchomości należącej do skarżącej do Gminnej Ewidencji Zabytków. Kopia tego pisma stanowi załącznik numer 3. W związku z powyższym skarżąca przekazała sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i w dniu 28 maja 2024 uzyskała wyrok potwierdzający bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane polegającej na wpisie nieruchomości należącej do skarżącej do Gminnej Ewidencji Zabytków. Kopia tego wyroku stanowi załącznik numer 4. W związku z powyższym i stosownie do art. 152 § 1 PPSA, skarżąca w dniu 9 czerwca 2024 r. wezwała organ do bezzwłocznego wykreślenia nieruchomości należącej do skarżącej z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane, wskazując szczegółowo, że wadliwość czynności podjętej przez organ została potwierdzona przez wyrok Sądu Administracyjnego w Krakowie, natomiast na obecny moment czynność ta nadal wywołuje skutki prawne i pozostaje w sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 152 § 2 PPSA. Kopia tego pisma stanowi załącznik numer 5. Organ odpowiedział skarżącej z datą 17 czerwca 2024 r. ponownie kompletnie niemerytorycznym pismem bez ustosunkowania się w jakikolwiek sposób do wyroku Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2024 r. czy faktu, iż potwierdzona przez ten wyrok bezskuteczna czynność organu polegająca na wpisie nieruchomości należącej do skarżącej do Gminnej Ewidencji Zabytków nadal wywołuje skutki prawne i pozostaje w sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 152 § 2 PPSA. Kopia tego pisma stanowi załącznik numer 6. W związku z powyższym skarżąca w dniu 25 października 2024 r. działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego, t.j. Dz,U. z 2024 r. poz572, ze zm. (dalej: "KPA") ponagliła Burmistrza Miasta Zakopane do niezwłocznego załatwienia sprawy. Kopia tego pisma stanowi załącznik numer 7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jak stanowi art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 486/23). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. Jeżeli organ trwa w bezczynności po wniesieniu skargi podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Jeszcze inną sytuacja jest sytuacja, gdy bezczynność ustała przed wniesieniem skargi. W takiej sytuacji nie ma przedmiotu skargi (nie ma bezczynności), a zatem skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22.06.2020 r., II OPS 5/19 uznał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził między innymi, że skarga na bezczynność lub przewlekłe postępowanie jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a skarga na przewlekłe prowadzenie jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, a nie historyczny (tak: A. Kabat, Komentarz do art. 149 p.p.s.a. [w:] Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, WKP/el. 2021). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy. Wykreślenie zabytku nieruchomego z gminnej ewidencji zabytków (wyłączenie karty adresowej zabytku nieruchomego z gminnej ewidencji zabytków), analogicznie do czynności włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków, stanowi czynność materialno-techniczną. Dla dokonania tej czynności przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. z 2024 r., poz. 1292) nie przewidują szczególnych terminów na dokonanie czynności wykreślenia z gminnej ewidencji zabytków. Terminów takich nie przewidują także przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie w/w ustawy. Tymczasem terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 35 § 3, 3a i 4, k.p.a. to okresy, w ciągu których sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Wykreślenie zatem z gminnej ewidencji zabytków powinno nastąpić wówczas, gdy ustaną przesłanki włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do ewidencji, w szczególności utrata zabytkowego charakteru bądź stwierdzenie bezskuteczności czynności włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków w drodze wyroku sądu administracyjnego. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że wyrok tut. Sądu z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 543/24 stwierdzający bezskuteczność czynności włączenia karty adresowej zabytku - budynku mieszkalnego w zabudowie [...] przy ul. C. w Z. do gminnej ewidencji zabytków nie jest prawomocny i została złożona od niego skarga kasacyjna. Sądowi znany jest również pogląd reprezentowany w orzecznictwie, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SAB/Op 22/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 9/21). Jednakże poglądu tego Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela. Jego akceptacja oznaczałaby bowiem wydawanie decyzji bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej. Tymczasem, jeżeli ustawodawca przewiduje wydanie decyzji odmownej w sprawach załatwianych w drodze czynności materialno-technicznej wyraźnie to przewiduje (zob. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). W przedmiotowej sprawie przed wniesieniem skargi przez skarżącą organ w odpowiedzi na wniosek o wykreślenie z gminnej ewidencji zabytków pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. poinformował skarżącego, że budynek spełnia kryteria ustawowe zabytku i bezsprzecznie kwalifikuje się do pozostawienia zabytku w Gminnej Ewidencji Zabytków. Skoro zatem organ zajął stanowisko w odpowiedzi na wniosek przed wniesieniem skargi, a nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek, mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych, należało orzec o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy w dacie wniesienia skargi - wobec zajęcia stanowiska przez organ - nie ma charakteru aktualnego, lecz historyczny (zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. II SAB/Po 20/24, orzeczenie prawomocne). Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalną O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.