II SAB/Kr 256/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź, Sędziowie: SWSA Piotr Fronc, AWSA Anna Kopeć (spr.), po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Limanowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 listopada 2024 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że Starosta Limanowski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Limanowskiego na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M. w dniu 14 grudnia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Limanowskiego w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na jego wniosek z 17 listopada 20025 r. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 17 listopada 2024 r. dotyczącego przesłania elektronicznej wersji dokumentów, na podstawie których Starosta Limanowski delegował obowiązki i kompetencje w zakresie zarządzania ruchem na drogach powiatowych i gminnych na Powiatowy Zarząd Dróg w Limanowej, 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że za pomocą poczty elektronicznej wysłanej na adres [email protected] 17 listopada 2024 r. złożył do Starostwa Powiatowego w Limanowej wniosek dotyczący przesłania elektronicznej wersji dokumentów, na podstawie których Starosta Limanowski delegował obowiązki i kompetencje w zakresie zarządzania ruchem na drogach powiatowych i gminnych na Powiatowy Zarząd Dróg w Limanowej. Następnego dnia (18 listopada 2024 r.) skarżący otrzymał potwierdzenie odczytania tej wiadomości. Termin do udostępnienia informacji publicznej upłynął pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 2 grudnia 2024 r. W terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia skargi Starosta Powiatu Limanowskiego nie udostępnił skarżącemu informacji oraz dokumentacji, o którą wnioskował. Starosta powiatu jest organem z mocy prawa zobowiązanym do zarządzania organizacją ruchu na drogach powiatowych i gminnych. Z korespondencji kierowanej wcześniej do Starosty Limanowskiego można wywnioskować, że obowiązki i uprawnienia organu zarządzającego ruchem realizowane są przez Powiatowy Zarząd Dróg w Limanowej. W związku z tym, że w ocenie Najwyższej Izby Kontroli, jak i sądów administracyjnych przekazanie tych uprawnień jest niezgodne z przepisami, skarżący wystąpił do Starosty Limanowskiego o przesłanie dokumentów potwierdzających taką delegację kompetencji. Nie ulega wątpliwości, że takie dokumenty stanowią informację publiczną, a Starosta Limanowski jest organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Biorąc pod uwagę to, że skarżący we wniosku wskazał sposób przekazania informacji (poczta elektroniczna - na adres, z którego wysłano wniosek) i do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał tą drogą wnioskowanych materiałów, jak również organ zobowiązany nie poinformował o zastosowaniu innych przepisów UDIP, to bezczynność Starosty Limanowskiego jest bezsporna. W odpowiedzi na skargę Starosta Limanowski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 25 listopada 2024 r. do Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Limanowej wpłynęło pismo Powiatowego Zarządu Dróg informujące, że na podstawie art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) przekazano treść e-maila J. M. z dnia 18 listopada 2024 r. dotyczącego przesłania dokumentów, na podstawie których Starosta Limanowski delegował obowiązki i kompetencje w zakresie zarządzania ruchem na drogach powiatowych i gminnych na Powiatowy Zarząd Dróg w Limanowej. W dniu 14 grudnia 2024 r. wpłynęła skarga na bezczynność Starosty Limanowskiego, natomiast w dniu 17 grudnia 2024 r. Wydział Komunikacji i Transportu udzielił odpowiedzi na treść przesłanego e-maila z podpisem elektronicznym. W ocenie Starosty Limanowskiego powyższa skarga jest bezzasadna, gdyż przedmiotowego e-maila wysłanego przez J. M. nie można uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ podkreślił, że pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 tej ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Zdaniem organu treść e-maila złożonego przez J. M. miała charakter podania zgodnie z przepisami art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz.572) i podlegała rozpatrzeniu według w/w ustawy. Gdyby treść przesłanego e-maila jasno wskazywała, że strona wnioskuje o informację publiczną, organ niezwłocznie odpowiedziałby na taki wniosek. Natomiast strona przesłała podanie na adres skrzynki elektronicznej urzędu bez jasnego określenia treści żądania. Ponadto e-mail został przesłany bez poprawnie złożonego podpisu. Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09 "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a." Jednak mając na uwadze znowelizowane przepisy art. 63 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który wskazuje, że jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Niemniej jednak Starosta dążąc do pozytywnego załatwienia przedmiotowej sprawy w dniu 17.12.2024 r. odpowiedział na podanie złożone przez J. M.. Dlatego też skarga na bezczynność Starosty Limanowskiego, również z tego powodu jest bezprzedmiotowa. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." -- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako u.d.i.p.; nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Nie ulega wątpliwości, że Starosta Limanowski jest organem obowiązanym do udostepnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sporne pomiędzy stronami jest natomiast, czy wniosek skarżącego wniesiony 17 listopada 2024 r. o treści: "Proszę o przesłanie zwrotnie mailem elektronicznej wersji dokumentów, na podstawie których Starosta Limanowski delegował obowiązki i kompetencje w zakresie zarządzania ruchem na drogach powiatowych i gminnych na Powiatowy Zarząd Dróg w Limanowej" stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym kładzie się nacisk na jasne i jednoznaczne sformułowanie wniosku – aby nie było wątpliwości co jest przedmiotem żądania. Z odpowiedzi na skargę pośrednio wynika jednak, że w istocie organ opiera się na tym, że skarżący nie powołał ustawy o dostępie do informacji publicznej jako podstawy swojego żądania. Przyjęto, że treść e-maila stanowi podanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę powołano się na art. 63 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania". Z drugiej jednak strony już po wniesieniu skargi na bezczynność organ – jak twierdzi, "dążąc do pozytywnego załatwienia przedmiotowej sprawy" – udzielił odpowiedzi na "podanie" J. M.. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę jest więc pełna sprzeczności i niekonsekwentna. Również udzielona skarżącemu po wniesieniu skargi odpowiedź budzi poważne zastrzeżenia, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Stanowisko organu, jakoby wniosek skarżącego stanowił podanie w rozumieniu art. 63 kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest błędne. W orzecznictwie faktycznie prezentowany jest pogląd o potrzebie jasnego sformułowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednakże nie wymaga się od wnioskodawcy, by powołał ustawę o dostępie do informacji publicznej jako podstawę prawną żądania. Na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wniosek, obok wskazania zakresu żądania, powinien określać także sposób i formę, w jakiej informacja, zgodnie z wolą wnioskodawcy, ma być udostępniona – co determinuje sposób załatwienia wniosku w sytuacji, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W ocenie Sądu wszystkie te wymogi wniosek skarżącego spełniał. Mimo, że wnioskodawca nie powołał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, to jednak żądanie sformułowane zostało w sposób jasny i jednoznaczny ("elektroniczna wersja dokumentów na podstawie których Starosta Limanowski delegował obowiązki i kompetencje w zakresie zarządzania ruchem na drogach powiatowych i gminnych na Powiatowy Zarząd Dróg w Limanowej"). Sposób i forma udostępnienia informacji również zostały określone ("przesłanie zwrotnie mailem"). Na tle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bez względu na nazwę i oznaczenie rodzaju pisma strony, to na organie spoczywa obowiązek prawidłowej jego kwalifikacji i właściwego rozpatrzenia. Na przykład WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. II SAB/Gd 128/23 (LEX nr 3628282) zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym o charakterze danego pisma decyduje jego faktyczna treść, dlatego też do organu należy właściwa kwalifikacja pisma i rozpoznanie go w odpowiedniej procedurze, a w razie wątpliwości zwrócenie się do strony o jego sprecyzowanie w świetle przysługujących jej uprawnień. Z tego względu niewłaściwe oznaczenie wniosku, czy nieprecyzyjne, ogólne określenie żądania nie powinno wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z treści tego pisma wynika, czego domagała się strona. W toku wstępnego badania złożonego do organu pisma konieczne jest zatem dokładne ustalenie przez organ przedmiotu żądania, z uwzględnieniem dyrektywy, że o kwalifikacji danego pisma decyduje przede wszystkim jego treść, a nie tytuł. Każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony, która wynika z treści pisma. Starosta w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi spełniać wymagań podania w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, takich jak na przykład podpis wnioskodawcy czy jego adres. Z drugiej zaś strony tylko z uwagi na fakt, że wniosek przesłano na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej i nie powołano w nim ustawy o dostępie do informacji publicznej – organ w sposób niejako domyślny zastosował dyspozycję z art. 63 § 1 k.p.a. i nie nadał wnioskowi jakiegokolwiek dalszego biegu, nie podjął jakiekolwiek wysiłku by prawidłowo zakwalifikować treść żądania wnioskodawcy. Zatem pomimo, że skarżący we wniosku nie przywołał jako jego podstawy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak jego treść nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy jest uzyskanie dostępu do informacji publicznej w postaci wymienionych we wniosku dokumentów. Starosta udzielił odpowiedzi na wniosek dopiero 16 grudnia 2024 r. (dwa dni po wniesieniu skargi na bezczynność). Odpowiedź ta ogranicza się do stwierdzenia: "(...) zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. z 2024 r. poz. 1251) Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Mając na uwadze powyższe tut. Urząd nie posiada żądanych przez Pana dokumentów, gdyż organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest Starosta." W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że wniosek inicjujący niniejszą sprawę dotyczył przesłania elektronicznej wersji dokumentów, na podstawie których Starosta Limanowski delegował obowiązki i kompetencje w zakresie zarządzania ruchem na drogach powiatowych i gminnych na Powiatowy Zarząd Dróg w Limanowej. Pozytywne załatwienie tak sformułowanego wniosku byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby Starosta delegował na Powiatowy Zarząd Dróg w Limanowej obowiązki i kompetencje w zakresie zarządzania ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Tymczasem organ twierdzi, że nic takiego nie miało miejsca, w związku z czym żądane przez skarżącego dokumenty nie istnieją. Taka odpowiedź stanowi prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a Sąd nie ma żadnych środków ani możliwości zweryfikowania prawdziwości twierdzeń organu. Ze strony internetowej biuletynu informacji publicznej https://bip.malopolska.pl/pzdlimanowej wynika, że zarządzanie ruchem na drogach powiatowych i gminnych należy do głównych zadań Powiatowego Zarządu Dróg w Limanowej, niemniej jednak nie wyklucza to prawdziwości twierdzenia, że nie istnieją dokumenty potwierdzające przekazanie tej jednostce przez Starostę kompetencji w omawianym zakresie. Wobec ustania bezczynności po wniesieniu skargi, w pkt I wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Brak załatwienia wniosku w terminie tj. do dnia 2 grudnia 2024 r. oznacza, że organ pozostawał w bezczynności. Przechodząc do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa trzeba zwrócić uwagę, że ocena ta następuje przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności danej sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 1602/21, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy. Nadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). Wniosek został załatwiony niezwłocznie po wniesieniu skargi, z której dopiero organ niejako dowiedział się, że wniosek skarżącego został złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W niniejszej sprawie koszty te wyniosły 100 zł, które uiścił skarżący tytułem wpisu od skargi.