II SAB/Kr 260/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpatrzenia odwołań l. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Starosty N. z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. M. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody polegającą na nierozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 26 czerwca 2018 r. o umorzeniu postępowania scaleniowego w L. . W uzasadnieniu skargi podała, że Wojewoda kilkakrotnie przedłużał terminy załatwienia sprawy. Najpierw do dnia 22 października 2018 r., a następnie kolejnymi zawiadomieniami do dnia 8 stycznia 2019 r., 8 lutego 2019 r., 8 kwietnia 2019 r., 31 maja 2019 r. i ostatnim zawiadomieniem do dnia 17 lipca 2019 r. Zdaniem skarżącej Wojewoda ponad miarę przedłuża w czasie rozpatrzenie odwołania, co prowadzi do sytuacji gdy załatwienie sprawy nie rokuje rychłym jej zakończeniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając stan sprawy organ wskazał, że w dniu 31 lipca 2018 r. i 3 sierpnia 2018 r. Starostwo Powiatowe w N. przesłało do organu wraz z aktami sprawy odwołania 44 osób od decyzji Starosty [...] z 26 czerwca 2018 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania scaleniowego w L. wszczętego z wniosku z 24 września 1984 r. Po dokonaniu analizy przesłanych odwołań, z uwagi na braki formalne, pismami z dnia 10 sierpnia 2018 r. oraz 5 i 11 września 2018 r. zwrócono się do części odwołujących się z prośbą o ich uzupełnienie bądź udzielenie niezbędnych wyjaśnień. Wystąpiono także do Urzędu Stanu Cywilnego z prośbą o przesłanie odpisu aktu zgonu. Z uwagi na powyższe zawiadomieniem z dnia 28 sierpnia 2018 r. poinformowano strony przedmiotowego postępowania administracyjnego o braku możliwości załatwienia przedmiotowej sprawy w ustawowym terminie oraz wyznaczono nowy termin jej załatwienia do dnia 22 października 2018 r. Następnie w dniu 22 października 2018 r. poinformowano strony przedmiotowego postępowania, iż z uwagi na niezwykle skomplikowany charakter przedmiotowej sprawy i kontynuowane przez organ II instancji postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem jest weryfikacja ustaleń dokonanych przez Starostę N. stanowiąca podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie było możliwe zakończenie przedmiotowego postępowania w uprzednio wyznaczonym terminie. Równocześnie wskazano nowy termin jej załatwienia na dzień 8 stycznia 2019 r., a następnie zawiadomieniem z dnia 8 stycznia 2019 r. na dzień 8 lutego 2019 r. W trakcie wpłynęło pismo M. K. uzupełniające wniesione przez nią odwołanie, które poddano analizie. W tym dniu tj. 8 stycznia 2019 r. zwrócono się również do Starostwa Powiatowego w N. o przesłanie rozdzielnika do wydanej przez organ I instancji decyzji celem weryfikacji prawidłowości kręgu stron postępowania. Pismem z dnia 29 stycznia 2019 r. zwrócono się również do Urzędu Gminy w L. z prośbą o przesłanie wykazu osób zmarłych z terenu gminy L. . Dnia 31 stycznia 2019 r. pozyskano nowe pismo M. K. stanowiące kolejne uzupełnienie złożonego odwołania, które poddano analizie. Następnie zawiadomieniem z dnia 8 lutego 2019 r., w związku z niezakończonym postępowaniem wyjaśniającym poinformowano strony przedmiotowego postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy na dzień 8 kwietnia 2019 r., następnie zawiadomieniem z dnia 8 kwietnia 2019 r. - na dzień 31 maja 2019 r., zaś zawiadomieniem z dnia 31 maja - na dzień 17 lipca 2019 r. Dnia 22 maja 2019 r. wystąpiono do Urzędu Stanu Cywilnego o akty zgonów. Organ podkreślił, że w sprawie podjęto szereg dodatkowych działań mających na celu rozwiązanie tej niezwykle trudnej dla mieszkańców sytuacji związanej z trwającym od ponad trzydziestu lat postępowaniem scaleniowym i wynikającymi z tego faktu problemami. Wspomnieć jedynie należy o zorganizowanym na prośbę Wojewody w dniu 15 maja 2017 r. spotkaniu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprowadzonym przez Sekretarza Stanu z udziałem II Wicewojewody [...], pełniącej wówczas obowiązki Głównego Geodety Kraju, przedstawicieli Departamentu Gospodarki Ziemią oraz Departamentu Prawno-Legislacyjnego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak również przedstawicieli [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., w trakcie którego poszukiwano najlepszych rozwiązań dla tego niewątpliwie incydentalnego w skali kraju przypadku. Jednocześnie trwały prace nad stworzeniem projektu ustawy mającej na celu regulację stanu prawnego nieruchomości położonych w L. . W dniu 7 marca 2019 r. wystąpiono do Przewodniczącego Klubu Parlamentarnego Prawa i Sprawiedliwości przekazując projekt ustawy o uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości położonych w L. , w stosunku do których wydano decyzję Wójta Gminy N. z 14 września 2006 r. Nr RGN [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi L. wielka z prośbą o rozważenie możliwości złożenia przedmiotowego projektu w trybie inicjatywy ustawodawczej grupy posłów. W efekcie dotychczas wydanych w toku prowadzonego postępowania aktów administracyjnych, jak również wyroków sądów administracyjnych koniecznym stało się bowiem ponowne przeprowadzenie postępowania scaleniowego w L. . Przed dokonaniem stosownych czynności koniecznym stałoby się jednak przywrócenie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego przed wydaniem powyższych aktów prawnych, co z uwagi na brak instrumentów prawnych wydaje się jednak niemożliwe. Dlatego też, obowiązek szybkiego działania organów administracji jest ściśle związany z obowiązkiem podejmowania działań wnikliwych, wszechstronnych i gruntownych, nakierowanych na zebranie pełnego materiału dowodowego - po to, aby zasada prawdy materialnej nie doznała uszczerbku. Zatem realizowanie zasady szybkości postępowania nie może stać w sprzeczności z zasadą wnikliwości oraz niweczyć dążeń organu do znalezienia, w tej niezwykle trudnej dla wszystkich mieszkańców L. sytuacji, jak najlepszego rozwiązania. W świetle powyższego stanu faktycznego, zarzuty podniesione w przesłanej skardze ocenić należy jako niezasadne. Podejmowane w sprawie przez organ II instancji działania zamierzały do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Czynności te nie zmierzały do rażącego naruszenia prawa. Podnieść należy, iż szybkość postępowania nie może stanowić wartości nadrzędnej nad obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym zasadami dążenia do prawdy obiektywnej oraz wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Podejmowane w sprawie działania organu II instancji wskazują na brak podstaw do uznania, że organ ten nie miał woli załatwienia sprawy. Podejmował on bowiem czynności zmierzające do należytego ustalenia stanu faktycznego by móc wydać merytoryczną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienie sądów administracyjnych do oceny tego rodzaju skargi dawał art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm, również "P.p.s.a."), który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a). Oznacza to, że Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania. Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 K.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym – "w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania" (§ 3 zd. ostatnie). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 K.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Okoliczności związane z przyczynami niezałatwienia sprawy brane są pod uwagę przy ocenie okresu bezczynności i ocenie przesłanek z art. 149 § 1a P.p.s.a., tj. czy stan bezczynności miał czy nie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w pełni podziela zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 zgodnie z którym od nowelizacji P.p.s.a. w 2011 r., która wprowadziła odrębną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, pojęcie "bezczynności" ogranicza się tylko do sytuacji niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a., względnie przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do art. 37 § 1 K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". A zatem dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy względnie jego przedłużanie w sposób określony w art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że odwołanie skarżącej (wraz z 43 innymi) wpłynęło do organu w dniu 31 lipca 2018 r. i 3 sierpnia 2018 r. Zatem jednomiesięczny termin do rozpoznania odwołania upływał we wrześniu 2018 r. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda skorzystał z możliwości, jakie dawał przepis art. 36 § 1 K.p.a., który pozwalał organowi na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy z jednoczesnym zawiadomieniem o tym strony i podaniem przyczyn zwłoki. Co więcej postanowieniem z dnia 31 maja 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, ze złożone zażalenia na bezczynność Wojewody są bezzasadne. Wpływ na takie rozstrzygniecie miał przede wszystkim fakt, że Wojewoda spełnił obowiązek z art. 36 § 1 K.p.a. informując skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę całość okoliczności nie można tracić z pola widzenia faktu, że przedmiotowa sprawa należy do kategorii skomplikowanych. Dodatkowo charakteryzuje się dużą liczba stron biorących udział w postępowaniu. Jednakże trudno przyjąć, że ponad roczna zwłoka organu w załatwieniu sprawy i wydaniu decyzji merytorycznej może nie być traktowana jako bezczynność organu. W tym stanie rzeczy trzeba uznać, że stan bezczynności w sprawie wystąpił i trwał do dnia wyrokowania. Powyższe stanowiło podstawę do stwierdzenia w sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązania do rozpoznania odwołania w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się tezę, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13). Sąd analizując akta sprawy stwierdził, że podawana przez organ przyczyna zwłoki czyli konkretnie charakter i stopień zawiłości sprawy znajduje oparcie przepisach prawa. Nadto wskazana przez organ duża liczba odwołań, jakkolwiek nie jest okolicznością wpływającą na ocenę terminowości działania organu musi jednak być brana pod uwagę i prowadzić do oceny stanu bezczynności jako nie mającego charakteru kwalifikowanego. Jednocześnie, wypełniając dyspozycję art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono natomiast w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt III wyroku).