II SAB/Kr 269/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg J. R. i L. R. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] maja 2019 r. I. odrzuca skargę L. R.; II. w uwzględnieniu skargi J. R. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego w Krakowie do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku J. R. z dnia 17 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni; III. stwierdza, że Prokurator Okręgowy w Krakowie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; V. zasądza od Prokuratora Okręgowego w Krakowie na rzecz skarżącego J. R. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. R. w dniu 17 maja 2019 r. pocztą elektroniczną skierował do Prokuratora Okręgowego w K wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Na podstawie art. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wnoszę o udzielenie informacji publicznej drogą elektroniczną, o przebiegu drogi zawodowej prokuratora M. P. oraz przesłanie kserokopii aktów nominowania". Pismem z dnia 24 maja 2019 r. Prokurator Okręgowy w K udzielił wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie przebiegu drogi zawodowej prokurator M. P., natomiast w odniesieniu do aktów nominowania wskazał, co następuje: "(...) Akty nominowania stanowią »dokumenty wewnętrzne«, za który uważa się dokumenty służące realizacji zadania publicznego ale jednocześnie nie przesądzające o kierunku działania organu, służące wymianie informacji, gromadzeniu niezbędnych materiałów i danych, a tym samym nie wiążące dla załatwienia sprawy. Dokumenty takie nie stanowią informacji publicznej (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 11 2013 roku o sygn.P 25/12). Nadmieniam także, iż prawo do informacji publicznej dotyczy dostępu do informacji publicznej, a nie publicznego dostępu do każdego rodzaju informacji. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny, służący większej liczbie osób lub grupie obywateli, mający znaczenie dla oceny funkcjonowania organów Państwa. Z kolei nadużycie prawa do informacji publicznej polega na wykorzystywaniu tej instytucji państwa prawnego dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne (vide wyrok NSA z dnia 23 11 2016 roku, sygn. I OSK 1601/15 oraz wyrok NSA z dnia 20 09 2018, sygn. I OSK 1359/18)". Pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. J. R. i L. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prokuratora Okręgowego w K – zarzucając organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, tj. zaniechanie przesłania kserokopii aktów nominowania M. P., prokuratora Prokuratury Okręgowej, pełniącej funkcję Prokuratora Rejonowego w W.. Skarżący wnieśli o: zobowiązanie Prokuratora Okręgowego do udostępnienia żądanej informacji w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; orzeczenie że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 par.2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 par.6 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili orzecznictwo sądowe, z którego – zdaniem skarżących – wynika, że akty nominowania na stanowisko prokuratora stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w K wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał w szczególności, że nietrafny jest zarzut bezczynności, albowiem skarżący uzyskał odpowiedź w ustawowo zakreślonym terminie. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w zakresie przewidzianym na mocy art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ustawodawca nie zdefiniował przy tym pojęcia "bezczynności", niemniej zgodnie z piśmiennictwem przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności skutkujących rozpoznaniem wniosku, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, i nie rozpoznał sprawy w terminie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, albowiem skarżący uzyskał odpowiedź w ustawowo określonym terminie. Ponadto akta osobowe, w których znajdują się dokumenty dotyczące powołania do pełnienia określonych funkcji, są zbiorem danych osobowych. Udostępnienie ich przez pracodawcę – w przedmiotowej sprawie Prokuratora Okręgowego w K – może nastąpić z poszanowaniem warunków przetwarzania danych osobowych, a pracodawca przetwarzając dane osobowe powinien dochować szczególnej staranności, by chronić interesy pracowników, w taki sposób, aby nie były one wykorzystywane niezgodnie z celami, dla których zostały udostępnione. Pracownicze akta osobowe tworzą zbiór różnego rodzaju informacji, zarówno takich, które stanowią informację publiczną, jak i takich, które nie mają jej cech. Tym samym całość akt osobowych nie stanowi informacji publicznej, a dane w nich zawarte nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W aktach osobowych gromadzi się bowiem dokumenty zawierające informacje o funkcjach i kompetencjach osób zatrudnionych. To, że dany pracownik pełni funkcję publiczną, nie oznacza, że pracodawca może udostępnić w ramach ustawy o dostępie o informacji publicznej każdą informacje o nim, jeżeli wnioskodawca nie wykaże we wniosku swojego interesu prawnego w relacji do pełnionej przez daną osobę funkcji publicznej w tym warunków powierzenia i wykonywania funkcji w relacji do sposobu załatwienia określonej sprawy. Akta osobowe nie są zbiorem dokumentów wykorzystywanym przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora. Stanowią one instrument wewnętrznej polityki kadrowej, będąc zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez przedstawicieli władzy publicznej. Taki ich charakter i rola przesądzają o tym, że nie korzystają one z zasady pełnej jawności i tylko w ograniczonym zakresie mogą być udostępnione innym osobom z uwagi na konieczność niezakłóconego toku zbierania danych o pracownikach. Kontynuując argumentację, Prokurator Okręgowy w K zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych co raz powszechniej dostrzega się problem nadużycia prawa do informacji publicznej. Choć w literalnym brzmieniu przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. nie ograniczają wprost wnioskodawcy co do liczby i zakresu żądanych informacji, funkcjonowanie instytucji informacji publicznej umożliwia w praktyce przeciwdziałanie oczywistym przypadkom nadużywania prawa do informacji publicznej. Często dochodzi do nadużywania prawa do informacji publicznej dla realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku żądanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej powinno być oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania informacji, ale także nadrzędnych wobec niego zasad i wartości. Informacja publiczna ma służyć większej liczbie osób lub grupie obywateli i mieć istotne znaczenie dla oceny funkcjonowania organów Państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana do celów prywatnych. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Nadużycie prawa do informacji publicznej polega zatem na próbie wykorzystania tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. To, że dany pracownik pełni funkcję publiczną, nie oznacza, że pracodawca może udostępnić w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej każdą informację o nim. Musi zatem istnieć adekwatny związek przyczynowy między informacją odnoszącą się do danej osoby, a sposobem jej funkcjonowania w sferze publicznej, czego skarżący nie wykazał w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani w uzasadnieniu skargi. Organ zwrócił uwagę na to, że skarga została podpisana także przez L. R., która nie składała wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Ocenę zaistniałego w niniejszej sprawie stanu rzeczy wypada rozpocząć od zwrócenia uwagi na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Zagwarantowane tym przepisem prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, CBOSA). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dalej wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). W niniejszej sprawie to, że Prokurator Okręgowy w K jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jest okolicznością bezsporną i, w ocenie Sądu, niebudzącą wątpliwości. Bezsporne jest także to, że Prokurator Okręgowy w K nie udzielił stronie skarżącej żądanej informacji (kopii aktów nominowania) ani nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Okolicznością istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, a zarazem okolicznością, wokół której ogniskuje się spór między stronami – pozostaje zatem to, czy odnośna informacja jest informacją publiczną. W ocenie Sądu, ma ona taki status, mieści się w przytoczonej wyżej definicji z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Na aprobatę zasługuje przy tym argumentacja skargi, zaczerpnięta z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2016 r. (II SAB/Rz 107/15) – w świetle której prokuratura jest organem władzy publicznej wykonującym zadania w zakresie ścigania przestępstw i strzeżenia praworządności (art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 740), a prokuratorzy są funkcjonariuszami publicznymi; są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Stosunek służbowy prokuratora nawiązuje się z chwilą doręczenia zawiadomienia o powołaniu (art. 91 § 1 Prawa o prokuraturze). Sam akt powołania będący podstawą nawiązania owego stosunku służbowego jest zatem informacją publiczną. Warto również zauważyć, że: "Akt powołania na stanowisko prokuratora sam w sobie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest generalnie także i to, czy i jakie (w jakiej postaci) dokumenty urzędowe pozostają w dyspozycji organów władzy publicznej. Taka informacja dotyczy bowiem »trybu działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych« (art. 6 ust. 1 pkt 3), a więc spraw publicznych" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2009 r., II SA/Kr 826/09, CBOSA). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić wypada, że nie nastąpiło udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy ani też wniosek nie został załatwiony w inny przewidziany prawem sposób. To zaś uzasadnia skonstatowanie bezczynności i zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności. W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd – zidentyfikowawszy niezałatwioną sprawę z zakresu dostępu do informacji publicznej – może jedynie zobowiązać organ do jej załatwienia; nie może natomiast rozstrzygać o sposobie, w jaki ma to nastąpić. Niniejszy wyrok nie przesądza zatem, który z przewidzianych prawem sposobów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien znaleźć zastosowanie, a w szczególności wyrok ten nie przesądza tego, czy żądana informacja powinna być udostępniona, czy też powinna zapaść decyzja o odmowie jej udostępnienia. W ocenie Sądu, argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę – w zakresie, w jakim wskazuje na brak powinności załatwienia wniosku w przewidziany prawem sposób – jest niezasadna. Dotyczy to w szczególności kwalifikacji aktów powołania jako "dokumentów wewnętrznych"; wszak aktów tych – choćby z uwagi na przestawioną wyżej ich charakterystykę – niepodobna uznać za "informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12). Za niezasadne należy też uznać twierdzenia o nadużyciu prawa przez wnioskodawcę, które tak naprawdę w ogóle nie zostały zrelatywizowane do uwarunkowań przedmiotowej sprawy. Natomiast twierdzenia i okoliczności, które – hipotetycznie rzecz ujmując – mogłoby być rozważane w kontekście ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wymykają się, z przyczyn wyżej wskazanych, spod oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Prokurator Okręgowy w K prowadził korespondencję ze skarżącym J. R. i prezentował swoje stanowisko w sprawie. Wniosek skarżącego J. R. nie został zatem całkowicie przemilczany ani zlekceważony. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził zatem rażącego naruszenia prawa; Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., na skutek skargi J. R. orzekł jak w pkt II, III i IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skarga inicjująca niniejsze postępowanie została podpisana przez J. R. i L. R., toteż należało uznać, że zachodzi przypadek przewidziany w art. 57 § 2 p.p.s.a. – jedna skarga, jako pismo, obejmowała w istocie dwie skargi. Skargę L. R. Sąd uznał jednak za niedopuszczalną, jako że skarżąca nie składała wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarga ta podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku.