II SAB/Kr 28/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Starosty T w przedmiocie wydania decyzji o wypłacie odszkodowania I. zobowiązuje Starostę T do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku A. F. z dnia 3 września 2018 r.; II. stwierdza, że bezczynność Starosty T nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Starosty T na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty T w przedmiocie wydania decyzji o wypłacie odszkodowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 3 września 2018 r., domagając się orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, przyznania na rzecz skarżącego od Starosty T sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na wstępie, iż spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia z przedmiotową skargą, gdyż wyczerpał on środki zaskarżenia określone w art. 52 p.p.s.a., wnosząc uprzednio stosowne ponaglenie do Wojewody [...]. W dalszej kolejności skarżący przytoczył przepisy k.p.a. (art. 35, art. 36 i art. 37) oraz p.p.s.a. (art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 119 pkt 4 i art. 149) odnoszące się do postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność organu, zwracając przy tym uwagę na cel tego postępowania. Ponadto w ocenie skarżącego, organ dopuścił się bezczynności, gdyż nie przeprowadził postępowania terminowo, zaś stan bezczynności organu istniał w dacie wniesienia skargi. Następnie skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do pojęcia rażącego naruszenia prawa, zaznaczając przy tym, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, ale przekroczenie to musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie istniała też uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie skarżący wskazał, że wystąpił on do właściwego organu w przedmiocie należącym do jego kompetencji, stąd też załatwienie takiego wniosku polegać powinno na ustaleniu stanu faktycznego i sprawdzeniu czy stan ten odpowiada przesłankom wskazanym w przepisie mogącym mieć zastosowanie. Skarżący podniósł przy tym, że również negatywna ocena w tej mierze musi także prowadzić do odpowiedniego rozstrzygnięcia w formie decyzji, a tym samym zgłoszone przez skarżącego żądanie powinno być zweryfikowane w postępowaniu administracyjnym przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie prawnej oceny ustalonego stanu faktycznego. Ponadto skarżący podkreślił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty, znaczny, niezaprzeczalny oraz oczywiście pozbawiony jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, co w inkryminowanym działaniu organu w przedmiotowej sprawie nie budziło jakichkolwiek wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Starosta T wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do sformułowanych w niej zarzutów wskazał, że pod znakiem: [...] zarejestrowane zostało podanie A. F. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w kwocie 67.145.013,00 zł za wywłaszczenie części budynku [...] (dz. ewid. [...] obr. [...] / p. gr. 1. at. [...] gm. kat. Z.), zgłoszone w pismach A. F. z dnia 5 marca 2018 r., 29 maja 2018 r., 9 maja 2018 r., 7 maja 2018 r., 24 maja 2018 r., 13 czerwca 2018 r., 10 czerwca 2018 r., 9 czerwca 2018 r., 8 czerwca 2018 r., 23 czerwca 2018 r., 6 lipca 2018 r., 11 czerwca 2018 r., 6 lipca 2018 r. Wyjaśniono przy tym, że w ramach tego postępowania wezwaniem z dnia 18 lipca 2018 r. (znak: [...]) Starosta T wystąpił do wnioskodawcy o przedłożenie oryginału bądź uwierzytelnionej kopii dokumentu wskazującego kwotę 67.145.013 zł, jako kwotę należną A. F. z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości. Organ zaznaczył jednak, że do chwili sporządzenia odpowiedzi na skargę A. F. nie przedłożył do akt sprawy jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wysokość wnioskowanej do wypłaty na jego rzecz kwoty odszkodowania, jako sumy należnej z tytułu ewentualnego wywłaszczenia ww. nieruchomości. Ponadto niezależnie od powyższego, organ wskazał, iż podjął czynności dowodowe zmierzające do ustalenia stanu prawnego ww. nieruchomości, w szczególności w zakresie weryfikacji kwestii jej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, które to wywłaszczenie mogłoby stanowić podstawę ewentualnego roszczenia odszkodowawczego skarżącego. Zwrócono również uwagę, że zawiadomieniem z dnia 30 listopada 2018 r. (znak: [...]), organ poinformował wnioskodawcę, iż z uwagi na konieczność uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające stan prawny ww. nieruchomości oraz fakt jej ewentualnego wywłaszczenia i okoliczności z tym związane, brak było możliwości zakończenia postępowania wyjaśniającego w ustawowym terminie, przy równoczesnym poinformowaniu wnioskodawcy o przewidywanym na dzień 31 marca 2019 r., terminie zakończenia przedmiotowego postępowania. Podniesiono bowiem, że dokumentacja dotycząca stanu prawnego ww. nieruchomości, w szczególności potwierdzająca przekształcenia i zmiany numeracji pomiędzy oznaczeniem katastralnym a oznaczeniem ewidencyjnym nieruchomości, jak również dokumentacja archiwalna pozwalająca na weryfikację kwestii nabycia prawa własności ww. nieruchomości w drodze wywłaszczenia, znajduje się poza dyspozycją organu i jej pozyskanie do akt przedmiotowego postępowania, uzależnione jest od współpracy innych organów oraz od rezultatów ustaleń, co do stanu prawnego wynikającego z pozyskiwanej dokumentacji. Tym samym zdaniem organu, argumenty przytoczone przez A. F. w uzasadnieniu złożonej skargi, nie znajdują swego odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie fatycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pojęcie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, ma zasadniczo na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – załatwienia sprawy administracyjnej. Kontrola Sądu, zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle (nie prowadzi go wcale) i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością lub przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podjęciem czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa z wniosku skarżącego z dnia 3 września 2018 r. do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie została zakończona wydaniem decyzji czy w inny dopuszczalnie przepisami K.p.a. sposób. Bezczynność jakiej dopuścił się Starosta T w załatwieniu sprawy, nie budzi wątpliwości. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że sprawa została zainicjowana/ponowiona wnioskiem A. F. z dnia 3 września 2018 r. Wniosek ten dotyczył ustalenia i wypłaty, odszkodowania, za wywłaszczenie części budynku [...] przy ulicy [...]. Wniosek ten był wielokrotnie ponawiany, także przed jego złożeniem skarżący wielokrotnie, od 3 marca 2018 r. domagał się wypłaty odszkodowania z tego samego tytułu. Jak wskazuje organ jego aktywność ograniczyła się do wezwania skarżącego do przedłożenia dokumentu wykazującego jego wierzytelność z tytułu wywłaszczenia oraz poinformowania go o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że sprawa zainicjowana/ponawiana wnioskiem skarżącego z dnia 3 września 2018 r. jest sprawą administracyjną – sprawą, która powinna a być załatwiona w formie przewidzianej przepisami K.p.a. Uwaga ta związana jest z faktem znanym sądowi notoryjnie, że podobne żądania skarżącego były przez ten sam organ traktowane, jako sprawy cywilne (np. sprawa II SA/Kr 1125/18). Przechodząc do dalszej kontroli Sąd stwierdza, że przesłanka formalna wniesienia skargi na bezczynność jest spełniona, gdyż skarżący udokumentował odpisem pisma Starosty T z dnia 27 listopada 2018 r., znak [...] adresowanym do Wojewody [...] okoliczność wniesienia ponaglenia. W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że wniosek skarżącego z dnia 3 września 2018 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w Z. w dniu 1 października 2018 r. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta Z. za pismem z dnia 27 września 2018 r. przekazał w tym dniu tj. 1 października 2018 r. do Starosty T wniosek A. F. datowany na dzień 3 września 2018 r., data wpływu do tut. Urzędu Miasta Z. 5 września 2018 r. Wniosek ten jest zatytułowany "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" i dotyczy wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bądź ograniczenie zakresu władania działką ewid. nr [...] obręb [...] poprzez przywrócenie pierwotnego stanu granicy zabudowy – a to w terminie z art. 35 k.p.a., nie później niż do 4.10.2018 r. W aktach sprawy znajduje się także pismo Starosty T z dnia 25 października 2018 r., doręczone skarżącemu w dniu 30 października 2018 r. informujące A. F., że "w związku z Pana podaniem z dnia 3 września 21018r., o ,,wydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w kwocie 67.145.013 zł za wywłaszczeniu części [...] przy ul. [...] -p. gr. I. kat. [...] gm. kat. Z.:", przekazanym do rozpoznania tut. Organowi Zawiadomieniem Burmistrza Miasta Z. z dnia 27 września 2018r., Nr [...], jakie w dni 1 października 2018r., wpłynęło do tut. Starostwa Powiatowego w Z., informuje iż w wyniku przeprowadzonego badania zgodności złożonego podania pod względem zgodności z innymi podaniami pochodzącymi od Pana A. F., ustalono, iż w przedmiotowej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne zarejestrowane w tut. Urzędzie pod sygn. [...] Zważywszy na powyższe informuję, iż w/w podanie z dnia 3 września 2018r., dołączono do akt sprawy [...] celem wspólnego rozpoznania". Sądowi jest także wiadome z urzędu, że WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 206/18, kontrolował skargę A. F. z dnia 10 września 2018 r. na jego wniosek z dnia 9 maja 2018 r., przy czym wniosek ten dotyczył sprawy o jakiej jest mowa we wniosku z dnia 3 września 2018 r. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie bezczynności organu na pismo skarżącego z dnia 3 września 2018 r. istotna jest sekwencja czynności podejmowanych w sprawie zarówno przez skarżącego jak i kontrolowany organ. Zdaniem Sądu, niezależnie od skargi na bezczynność organu na jego pismo z dnia 9 maja 2018 r. skarżący miał prawo wnieść w realiach kontrolowanej sprawy skuteczną skargę na bezczynność organu na jego wniosek z dnia 3 września 2018 r. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że na dzień 7 stycznia 2019 r. organ nie wydał aktu decyzji lub innego aktu z wniosku skarżącego z dnia 3 września 2018 r., a "refeksowo" nawet pomimo tego, że prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2018 r. (prawomocnym od dnia 14 marca 2019r.) Sąd zobowiązał organ tj. Starostę T do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku A. F. z dnia 9 maja 2018 r. W ocenie Sądu uprzednie wniesienie skargi do WSA w Krakowie na bezczynność organu w sprawie wniosku z dnia 9 maja 2018 r. nie konsumowało możliwości prawnej skutecznego wniesienia skargi w dniu 7 stycznia 2019 r. na bezczynność organu na pismo z dnia 3 września 2018 r. pomimo tożsamości spraw objętych tymi pismami. Po dacie wniesienia skargi na bezczynność organu na wniosek z dnia 9 maja 2018 r. co miało miejsce w dniu 10 września 2018 r. – skarżący odebrał w dniu 30 października 2018 r. zawiadomienie o losie pisma/wniosku z dnia 3 września 2018 r. i co istotne do dnia wniesienia skargi do WSA w Krakowie tj. do dnia 7 stycznia 2019 r. kontrolowany organ nie zadośćuczynił ani wnioskowi z dnia 9 maja 2018 r., ani wnioskowi z dnia 3 września 2018 r. przez wydanie decyzji lub innego aktu. W ocenie Sądu pomimo ponawiania analogicznych wniosków z uwagi na brak rozstrzygnięcia - A. F. miał prawo po uprzednim ponagleniu, kwestionować brak aktywności organu w przedmiocie wydania decyzji lub innego aktu na każde z jego pism wnoszących o wydanie decyzji administracyjnej w tej samej sprawie, gdyż tym samym przy zachowaniu wymogów trybu zaskarżania bezczynności kwestionował w zasadzie bezczynność organu w sprawie "pierwotnej". Wskazanej bezczynności organu na pismo skarżącego z dnia 3 września 2018 r. nie uzdrawia zarazem fakt podnoszony przez organ, że zawiadomieniem z dnia 30 listopada 2018 r. (znak: [...]), organ poinformował wnioskodawcę, iż z uwagi na konieczność uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające stan prawny ww. nieruchomości oraz fakt jej ewentualnego wywłaszczenia i okoliczności z tym związane, brak było możliwości zakończenia postępowania wyjaśniającego w ustawowym terminie, przy równoczesnym poinformowaniu wnioskodawcy o przewidywanym na dzień 31 marca 2019 r., terminie zakończenia przedmiotowego postępowania. Zarówno data przygotowania tego zawiadomienia względem wniosku z dnia 3 września 2018 r., przypadająca miesiąc od wpływu pisma do właściwego organu, jak termin wyznaczony do załatwienia sprawy przekraczający rażąco ustawowe ww. terminy załatwiana spraw - nie mogą w ocenie Sądu stanowić zawiadomienia usprawiedliwiającego bezczynność organu. Okoliczność ta została wzięta pod uwagę przez Sąd jako skutkująca oceną, że bezczynność organu w kontrolowanej sprawie jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż sprawa jest złożona, a kontrolowany organ podejmował pewne ww. działania w sprawie pisma z dnia 3 września 2018 r. Z uwagi na tę właśnie konstatację braku atrybutu rażącego naruszenia prawa Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie dotyczącym przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a., art 149 § 2 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.