II SAB/Kr 285/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] ziemskiego w K. w sprawie wszczęcia postępowania z zakresu prawa budowlanego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – ziemskiego w K. do wydania w terminie czternastu dni aktu w sprawie z wniosku skarżącej M. C. z dnia 14 maja 2014 r. dotyczącego budowy muru oporowego ; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – ziemskiego w K. na rzecz skarżącej M. C. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w sprawie samowoli budowlanej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. M. C. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] o – ziemskiego (dalej w skrócie PINB) "o udzielenie pomocy w ramach nadzoru budowlanego w zakresie budowy ogrodzenia przez inwestora P.P. A., M. O. posiadającego decyzję na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (DECYZJA NR [...]) i właściciela działki P. B. F". Dalej wnioskodawczyni wskazała, że trwają prace przy budowie ogrodzenia – muru w linii granicznej między działkami nr [...] (własność wnioskodawczyni) i nr [...] (własność B. F.) w S., wyznaczonej na jej niekorzyść. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. organ wezwał wnioskodawczynię do usunięcia braków przez dołączenie aktualnego wypisu i wyrysu z mapy ewidencji gruntów, wskazanie aktualnego numeru działki sąsiedniej oraz adresu inwestora budowanego ogrodzenia. Wnioskodawczyni uzupełniła wskazane braki za pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] dla powiatu [...] w K. uznał na podstawie art. 238 K.p.a. skargę M. C. za bezzasadną. Organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie kontrolno-wyjaśniające wykazało, że przez wskazanych inwestorów budowane jest ogrodzenie działki nr [...] na podmurówce betonowej, którego wysokość nie przekracza 2,20 m, zatem nie zachodzi konieczność uzyskania pozwolenia na budowę tego ogrodzenia. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2013 r. M. C. wniosła do organu – w oparciu o przepis art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – o przeprowadzenie kontroli zgodności robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując zakres tej kontroli (niwelacja terenu, posadowienie budynku, odprowadzanie wód opadowych, legalność i parametry techniczne konstrukcji oporowej). W dniu [...] września 2013 r. organ nadzoru przeprowadził kontrolę terenu budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2013 r. znak [...] PINB dla powiatu [...] w K. uznał na podstawie art. 238 K.p.a. skargę M. C. za bezzasadną. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w przypadku wpływu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu zasadą jest przeprowadzenie w pierwszej kolejności postępowania kontrolno-wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy w ogóle jest podstawa do wszczęcia postępowania z urzędu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy takich podstaw brak, bowiem kontrola terenu budowy nie wykazała nieprawidłowości skutkujących naruszeniem przepisów prawa budowlanego. W odniesieniu do ogrodzenia organ wskazał, że nie jest to mur oporowy, lecz ogrodzenie na podmurówce betonowej z siatką rozpiętą na słupkach. Pismem z dnia [...] października 2013 r. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, oparte na przepisie art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] uznał "skargę (...) na zaniedbanie PINB polegające na niezałatwieniu wniosku z [...] lipca 2013 r." za bezzasadną. Następnie pismem z dnia [...] maja 2014 r. M. C. wniosła do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnie realizowanego "muru oporowego" na działkach nr [...] i [...] w S., gm. S. W uzasadnieniu strona wskazała, że inwestorzy – A. i M. O. wybudowali bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę mur oporowy między działkami nr [...] i [...] z naruszeniem linii granicznej. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] PINB poinformował wnioskodawczynię, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] października 2013 r. o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe zostało doręczone pełnomocniczce strony w dniu [...] lipca 2014 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. M. C. wniosła do [...] WINB zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanego muru oporowego. W odpowiedzi, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2014 r. uznał za bezzasadną "skargę M. C. (...) na zaniedbanie PINB polegające na niezałatwieniu jej wniosku z [...] maja 2014 r. w sprawie dotyczącej "muru oporowego" na działkach [...] i [...] w miejscowości S. W dniu [...] lipca 2014 r. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w sprawie samowolnie realizowanego muru oporowego. W uzasadnieniu przedstawiła tok postępowania w tej sprawie oraz wyszczególniła podjęte przez siebie i organy nadzoru czynności. W ocenie skarżącej, organ nadzoru błędnie przyjął, że jej pismo z dnia [...] maja 2014 r. stanowi skargę w rozumieniu przepisów działu VIII K.p.a., podczas gdy stanowiło ono wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, który jak dotąd nie został rozpatrzony zgodnie z przepisami K.p.a. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nadzoru, wniosek skarżącej został prawidłowo uznany za skargę w trybie przepisów działu VIII K.p.a., bowiem z ugruntowanego poglądu orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie przepisów prawa budowlanego, co do zasady następujące z urzędu, musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniająco-kontrolnym w razie sygnału o nieprawidłowościach, pochodzącego od osób trzecich. W okolicznościach niniejszej sprawy jednoznacznie wykazano, że nieprawidłowości takie nie występują, bowiem ogrodzenie na betonowej podmurówce, którego legalność kwestionuje skarżąca, nie jest murem oporowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w przedmiocie samowoli budowlanej. Z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżąca wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 K.p.a., bowiem pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. M. C. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanego muru oporowego. Bez wątpienia też skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. i dlatego też podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca M. C. trzykrotnie zwracała się do organu nadzoru budowlanego I instancji w sprawie muru oporowego, powstałego w granicy między działką stanowiącą jej własność a działką sąsiednią – pismami z dnia: [...] czerwca 2012 r., [...] lipca 2013 r. oraz [...] maja 2014 r. W pierwszym piśmie, z dnia [...] czerwca 2012 r., skarżąca sformułowała ogólnie wniosek o "udzielenie pomocy w ramach nadzoru budowlanego w zakresie budowy ogrodzenia", wskazując co prawda interesujący ją zakres przedmiotowy sprawy, nie precyzując jednak treści swojego żądania. Z kolei, w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca wniosła o kontrolę zgodności robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, powołując się na przepis art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Powyższy wniosek organ nadzoru potraktował jako skargę w trybie art. 227 K.p.a., zgodnie z którym, przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W konsekwencji, podjął procesowe rozstrzygnięcie sprawy, wydając w dniu 18 października 2013 r. zawiadomienie, o którym mowa w art. 238 § 1 K.p.a. Biorąc zatem pod uwagę działanie organu w obliczu pism skarżącej z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz z dnia [...] lipca 2013 r., Sąd stwierdził, że na tym etapie postępowania nieuprawniony byłby wniosek o bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w zakresie zgłoszenia samowoli budowlanej muru oporowego w granicach działek nr [...] i nr [...]. Niemniej jednak, zasadnicze znaczenie dla oceny sposobu działania organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie ma wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2014 r., w którym M. C. wyraźnie wskazała, że wnosi o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnie realizowanego "muru oporowego" na działkach nr [...] i [...] w S., gm. S. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewidują sytuacje, w których bez wymaganego prawem pozwolenia budowa została ukończona bądź wciąż prowadzone są prace budowlane. Organ nadzoru ma wówczas obowiązek, stosownie do norm kompetencyjnych, wyrażonych w art. 81 Prawa budowlanego, podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych z urzędu, a konsekwencją tak wszczętego postępowania administracyjnego winno być ustalenie stanu kwestionowanych przez skarżącą robót i ich legalności. W okolicznościach niniejszej sprawy, PINB dla powiatu [...] w K. nie potraktował wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2014 r. jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz jako ponową skargę powszechną w trybie działu VIII K.p.a. W efekcie, na podstawie art. 239 K.p.a. zawiadomił skarżącą, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2013 r., udzielonej w dniu [...] października 2013 r., o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Stanowisko organu nadzoru jest błędne. Jakkolwiek postępowanie kontrolne w ramach przepisów ustawy Prawo budowalne wszczynane jest z urzędu, Powiatowy Inspektor zobowiązany był potraktować wniosek skarżącej jako impuls do wszczęcia odpowiedniego dla danych okoliczności faktycznych postępowania, ewentualnie – gdyby uznał, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte – zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Tymczasem powtórne załatwienie wniosku skarżącej jako skargi w trybie działu VIII K.p.a., które nie nastąpiło w ramach postępowania administracyjnego, spowodowało, że uzasadniona jest konkluzja, iż w zakresie wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej organ nadzoru dopuścił się bezczynności. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy organ administracji, w terminach przewidzianych przepisami prawa, nie wydaje rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 35 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. (zawiadomienie strony o przyczynach zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia), lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych (np. odmowa wszczęcia postępowania z uzasadnionych przyczyn, stosownie do art. 61a § 1 K.p.a.). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. dopuścił się bezczynności poprzez nierozpatrzenie wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie samowoli budowlanej – budowy muru oporowego. Na marginesie niniejszej sprawy Sąd, odnosząc się do treści wymienionego wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego, wskazuje, że samo oznaczenie danej budowli jako ogrodzenia bądź muru oporowego nie może mieć decydującego znaczenia dla ustalenia potrzeby legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę. Istotą jest bowiem ustalenie, jaką funkcję ma pełnić taka budowla, zaś przesłanką kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia lub muru oporowego jest podstawowa funkcja, jaką obiekt pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu, gruntu przed osuwaniem się, podczas gdy ogrodzenia oddzielają części terenu. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jeżeli dominującą funkcją konstrukcji nazwanej ogrodzeniem jest zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi, należy uznać, że stanowi ona mur oporowy (por. np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 448/11). W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, "przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd ustalił fakt bezczynności organu, uznając jednocześnie, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Lex Omega nr 1218894). Taką cechę, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, należy przyjąć w niniejszym stanie faktycznym, w którym organ administracji nie zareagował w sposób prawidłowy na klarowne w treści i żądaniu pismo skarżącej z dnia [...] maja 2014 r. i w ustawowo zakreślonym terminie nie podjął przewidzianego przepisami prawa rozstrzygnięcia. Sąd odstąpił od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała takiego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinująco-represyjnego. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu.