II SAB/Kr 288/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Rady Izby Komorniczej w K. w sprawie wniosku B. B. z dnia 31 stycznia 2014 r. I. zobowiązuje Radę Izby Komorniczej w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku skarżącego B. B. z dnia 31 stycznia 2014 r.; II. stwierdza, że bezczynność Rady Izby Komorniczej w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Izby Komorniczej w K. na rzecz skarżącego B. B. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. B.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady Izby Komorniczej w K. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2014 r., przesłanym drogą elektroniczną, B.B. wystąpił do Rady Izby Komorniczej w K. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013. W odpowiedzi udzielonej mailem w dniu [....] lutego 2014 r. organ podał, że rejestr postępowań dyscyplinarnych prowadzi Komisja Dyscyplinarna przy Krajowej Radzie Komorniczej w W. Następnie, w dniu 19 lutego 2014 r. organ przesłał wnioskodawcy drogą mailową kolejne pismo, z którego wynikało, że wniosek nie może być uwzględniony, bowiem wnioskodawca nie jest uprawniony do uzyskania informacji na temat postępowania dyscyplinarnego, którego nie jest stroną, a ponadto wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 2 kwietnia 2014 r. B.B. wezwał organ drogą mailową do wykonania jego wniosku z dnia 30 stycznia 2014 r., na co organ odpowiedział mailem z dnia 20 maja 2014 r. o treści zbieżnej z treścią odpowiedzi z dnia 11 lutego 2014 r. W dniu 28 lipca 2014 r. B.B. wniósł skargę do WSA w Krakowie na bezczynność Rady Izby Komorniczej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podając, że do dnia wniesienia skargi jego wniosek z dnia 31 stycznia 2014 r. nie został wykonany. W odpowiedzi na skargę organ streścił przebieg korespondencji w wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W szczególności, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), kontrola sądu obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność: 1) organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 3) innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz 4) pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Sprawa przedmiotowej bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż udzielanie informacji publicznej stanowi akt lub odpowiednio czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na wstępie skład rozpoznający sprawę ustalił, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność, gdyż nie musi ona być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05). W ocenie Sądu, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Co prawda, art. 52 § 3 P.p.s.a. jasno stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa - to jednak należy zauważyć, że pojęcie "bezczynności" nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Z kolei ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2). W konsekwencji powyższych ustaleń należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i ponadto nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, zagadnieniem pozostającym do rozstrzygnięcia przez Sąd w niniejszej sprawie stało się ustalenie, czy wnioskowana informacja stanowiła informację publiczną, czy Rada Izby Komorniczej była zobowiązana do jej udzielenia oraz czy przyjęte przez nią stanowisko, zaprezentowane w piśmie z dnia 19 lutego 2014 r., wskazujące, że orzeczenia dyscyplinarne nie stanowią informacji publicznej, stanowiło prawidłową wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc w pierwszej kolejności do zagadnienia charakteru prawnego orzeczeń dyscyplinarnych zauważyć należy, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej w skrócie u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy informacja ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Innymi słowy, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi zatem zarówno treść dokumentów wytworzonych bezpośrednio przez organy władzy publicznej, jak i tych, których organy te używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale i organów samorządów gospodarczych i zawodowych, przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Komornik sądowy jest bowiem funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji – t. jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz.1376 ze zm.), a więc korzysta z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym realizuje funkcje i zadania publiczne. Sama odpowiedzialność dyscyplinarna komorników jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej. Żądane przez skarżącego informacje stanowią zatem dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 70/14, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 40/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 299/14). Sąd stoi na stanowisku, że Rada Izby Komorniczej stanowi podmiot uprawniony do udostępnienia orzeczeń dyscyplinarnych. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści powołanego już powyżej art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., do jej udostępnienia obowiązane są w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Jak wskazuje art. 79 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji komornicy tworzą samorząd komorniczy, który obejmuje również izby komornicze (art. 79 ust. 2 pkt 4 ustawy). Konieczność udostępnienia informacji publicznej przez samorządy zawodowe wynika z ich szczególnej roli, jako zawodów zaufania publicznego. Zawód komornika niewątpliwe polega na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążąc się bezpośrednio z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego oraz zorganizowaniem w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji. Od przedstawicieli tego zawodu społeczeństwo oczekuje spełnienia wymogu posiadania bardzo wysokich umiejętności fachowych, ukończenia wyższych studiów oraz odbycia dalszych szkoleń, takich jak aplikacja. Ten szczególny rodzaj zadań realizowanych przez zawody zaufania publicznego powoduje, że konieczne jest zapewnienie mechanizmu społecznej kontroli ich funkcjonowania, w tym poprzez uzyskiwanie informacji publicznej dotyczącej jego członków. W przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmował udostępnienie "wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013". Jak zasadnie wskazała Rada Izby, organem właściwym do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego jest – stosownie do treści art. 75 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji – komisja dyscyplinarna. Sąd zauważa, że wniosek skarżącego był skierowany do Rady Izby Komorniczej w K. , a zgodnie z art. 87 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, rada izby komorniczej jest organem wykonawczym izby komorniczej. Zgodnie z art. 92 tej ustawy "1. Rada izby komorniczej reprezentuje izbę komorniczą. 2. Przewodniczący rady izby komorniczej reprezentuje ją na zewnątrz, kieruje jej pracami i przewodniczy na posiedzeniach. W razie nieobecności przewodniczącego, jego obowiązki wykonuje wiceprzewodniczący rady". Okoliczność polegająca na tym, że organem właściwym do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego jest komisja dyscyplinarna nie zwalniała Rady Izby w K. , w kontrolowanym przypadku od rozpoznania wniosku skarżącego, gdyż to do niej, jako do organu wykonawczego Izby Komorniczej w K. , zwrócił się skarżący. Dlatego Rada Izby Komorniczej w K. powinna rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w jakim - w ramach swoich możliwości organizacyjnych i prawnych - dysponowała wnioskowaną informacją, przy odpowiednim wykorzystaniu instytucji i zasad ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać dodatkowo należy, że w myśl art. 75 ust. 4 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, do postępowania dyscyplinarnego w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Z kolei, stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Natomiast regulujący zagadnienie przeglądania akt sądowych przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że stronom, podmiotowi określonemu w art. 416, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzenia z nich odpisów. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. W świetle powołanych wyżej przepisów uznać należało, że do udostępnienia informacji publicznej w zakresie orzeczeń z postępowań dyscyplinarnych samorządu komorniczego nie znajdą zastosowania przepisy K.p.k. przede wszystkim z tej przyczyny, że powołany przepis art. 156 § 1 nie odnosi się do możliwości udostępnienia odpisów z akt sprawy osobom trzecim. Nie sposób zatem uznać, aby w tym zakresie stanowił on lex specialis do ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do kontrolowanego przypadku. Podsumowując powyższe, wskazać należy, że wnioskowana informacja w postaci orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013 stanowiła informację publiczną, a Rada Izby Komorniczej była obowiązana do jej udostępnienia w zakresie w jakim nią dysponowała, w oparciu o instytucje i zasady ustawy o dostępie do informacji. Oznacza to, że Rada Izby Komorniczej pozostawała w bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2014 r., powtórzonego w piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. W odniesieniu do kontrolowanej sprawy trzeba zauważyć, że ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie powinien udostępniać danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). W ocenie Sądu konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia jednakże organu z udostępniania wnioskowanych informacji publicznej. Organ ma możliwość prawną ograniczenia dostępu do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza wydanie odpowiedniej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie i jednoczesne udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej w pełnym zakresie z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza zatem bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że nawet w sytuacji, gdy wnioskowane do udostępnienia dokumenty, zawierające takie właśnie dane, mogą zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 47/13). W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, "przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd ustalił fakt bezczynności Rady Izby Komorniczej, uznając jednocześnie, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. nie ustala przesłanek rażącego naruszenia prawa, pozostawiając tę kwestię do oceny sądu. Skład rozpoznający sprawę, mając na uwadze aktywność Rady Izby Komorniczej w kontakcie ze skarżącym, a także błąd tego organu samorządu zawodowego w rozumieniu i wykładni prawa, uznał, że przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono jak w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a.