II SAB/Po 70/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Rady Izby Komorniczej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Radę Izby Komorniczej do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia (....) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Rady Izby Komorniczej na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Nadanym drogą elektroniczną pismem z dnia (...) stycznia 2014 r. B. B., zwrócił się Izby Komorniczej w P. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013", wskazując, że mają one mu zostać przesłane w postaci skanów na podany adres e-mail. Wniosek powyższy został następnie powtórzony pismem z dnia (...) maja 2014 r. Datowaną na dzień (...) lipca 2014 r. skargą (data nadania: (...) lipca 2014 r.), B. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Rady Izby Komorniczej w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych poprzez naruszenie art. 61 ust. i 2 Konstytucji oraz art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu (...) stycznia 2014 r. Wniesiono o zobowiązanie Rady Izby Komorniczej do wykonania wniosku ze stycznia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Izby Komorniczej wniosła o jej oddalenie, podnosząc w pierwszej kolejności, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został przesłany Radzie Izby Komorniczej drogą elektroniczną w dniu (...) stycznia 2014 r., jednakże z nieznanych przyczyn nie został on otrzymany przez Radę. Pierwszym pismem, jakie Rada otrzymała było ponaglenie do rozpoznania wniosku, otrzymane w dniu (...) kwietnia 2014 r. Mając powyższe na względzie poproszono wnioskodawcę o ponowne przesłanie wniosku, co nastąpiło w dniu (...) maja 2014 r. Po rozpoznaniu wniosku Rada Izby Komorniczej pismem z dnia (...) lipca 2014 r. odpowiedziała skarżącemu. W dalszej części pisma powtórzono argumentację zawartą w piśmie z dnia (...) lipca 2014 r. wskazując, że we wniosku nie sprecyzowano kogo mają dotyczyć orzeczenia dyscyplinarne, o udostępnienie których zwrócił się wnioskodawca. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 72a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 231, poz. 1376), odpowiedzialność dyscyplinarne dotyczy zarówno komorników sądowych, jak i asesorów i aplikantów, a sama Rada Izby Komorniczej nie jest organem prowadzącym postępowanie dyscyplinarne – postępowanie powyższe prowadzi Komisja Dyscyplinarna działająca przy Krajowej Radzie Komorniczej. Zgodnie z art. 75n ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, komisja dyscyplinarna doręcza radzie właściwej izby komorniczej odpisy prawomocnych orzeczeń w celu załączenia do akt osobowych komornika, asesora lub aplikanta. Oznacza to, że Rada Izby Komorniczej nie posiada "wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych" za dany okres czasu, a jedynie odpisy prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych dotyczących osób o zróżnicowanym statusie prawnym, jakimi są komornicy, asesorzy i aplikanci, których akta osobowe, zgodnie z właściwością miejscową, są przez nią prowadzone. W związku z powyższym Rada Izby Komorniczej nie może być zobowiązana do udzielenia informacji w zakresie objętym wnioskiem. Następnie Rady Izby Komorniczej podniosła, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do orzeczeń dyscyplinarnych. Zwrócono uwagę, że do postępowań dyscyplinarnych komorników sądowych stosuje się przepisy ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, a w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeksu postępowania karnego (Dz. U. z 1997 r. Nr 89 poz. 555 ze zm., dalej jako "K.p.k.). Stosownie do treści art. 156 § 1 i 2 K.p.k. akta udostępnia się wyłącznie stronom postępowania, podmiotowi określonemu w art. 416 K.p.k., obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym. Na wniosek oskarżonego (obwinionego) lub jego obrońcy wydaje się odpłatnie kserokopie dokumentów z akt sprawy. W powyższym świetle skarżący nie jest osobą uprawnioną do przeglądania akt lub otrzymywania odpisów lub kserokopii z akt, w szczególności nie był stroną prowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Rada Izby Komorniczej wskazała wreszcie, że zakres informacji, których udzielenia można domagać się w trybie ustawy o udostępnieniu informacji publicznej został określony w treści art. 6 powołanej powyżej ustawy. Jego analiza wskazuje, w ocenie organu, że wnioskowana informacja dotycząca postępowań dyscyplinarnych nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu powołanej powyżej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Co znamienne choć ustawodawca dopuścił możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, to jednak zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Odnosząc powyższe rozważania do problematyki udzielenia informacji publicznej, wskazać należy, że postępowanie administracyjne uregulowane przepisami ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji, przy czym jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 powołanej powyżej ustawy następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem swoistym postępowaniem o charakterze administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego, jedynie w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w przypadku złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ do którego złożono wniosek powinien: 1) udzielić informacji publicznej, 2) w razie stwierdzenia, że nie dysponuje żądaną informacją lub też uznania, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma, 3) w razie stwierdzenia, iż środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie i następnie – o ile wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu – postępowanie umorzyć, 4) odmówić udzielenia informacji publicznej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że opisany powyżej szczególny charakter postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej powoduje, że w jego przypadku skarga na bezczynność podmiotu, do którego zwrócono się o jej udostępnienie, służy nie tylko zwalczaniu sytuacji, w której podmiot ten w sposób nieuprawniony nie rozpoznaje wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ale również umożliwia kontrolę zajmowanego przez niego stanowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się bowiem, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji odpowiada pismem, gdyż informacja nie jest informacją publiczną lub podmiot nie jest w jej posiadaniu, to weryfikacja tych pism następuje w trybie skargi na bezczynność (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 84/13, Baza NSA). Równocześnie skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Baza NSA). Podjęte powyżej rozważania powodują, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne stało się ustalenie czy wnioskowana informacja stanowiła informację publiczną, czy Rada Izby Komorniczej była zobowiązana do jej udzielenia oraz czy przyjęte przez nią stanowisko, zaprezentowane w piśmie z dnia (...) lipca 2014 r., a następnie powtórzone w odpowiedzi na skargę, wskazujące, że orzeczenia dyscyplinarne nie stanowią informacji publicznej, stanowiło prawidłową wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc w pierwszej kolejności do zagadnienia charakteru prawnego orzeczeń dyscyplinarnych zauważyć należy, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy informacja ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Innymi słowy, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi zatem zarówno treść dokumentów wytworzonych bezpośrednio przez organy władzy publicznej, jak i tych, których organy te używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale i organów samorządów gospodarczych i zawodowych, przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. W tym miejscu zauważyć należy, że rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Komornik sądowy jest bowiem funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji), a więc korzysta z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym realizuje funkcje i zadania publiczne. Sama odpowiedzialność dyscyplinarna komorników jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej. Żądane przez skarżącego informacje stanowią zatem dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 40/14, Baza NSA, wyrok Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 299/14, Baza NSA). W ocenie Sądu Rada Izby Komorniczej stanowi podmiot uprawniony do udostępnienia orzeczeń dyscyplinarnych. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści powołanego już powyżej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do jej udostępnienia obowiązane są w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Jak wskazuje art. 79 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji komornicy tworzą samorząd komorniczy, który obejmuje również izby komornicze (art. 79 ust. 2 pkt 4 ustawy o komornikach i egzekucji sądowej). Konieczność udostępnienia informacji publicznej przez samorządy zawodowe wynika z ich szczególnej roli, jako zawodów zaufania publicznego. Zawód komornika niewątpliwe polega na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążąc się bezpośrednio z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego oraz zorganizowaniem w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji. Od przedstawicieli tego zawodu społeczeństwo oczekuje spełnienia wymogu posiadania bardzo wysokich umiejętności fachowych, ukończenia wyższych studiów oraz odbycia dalszych szkoleń, takich jak aplikacja. Ten szczególny rodzaj zadań realizowanych przez zawody zaufania publicznego powoduje, ze konieczne jest zapewnienie mechanizmu społecznej kontroli ich funkcjonowania, w tym poprzez uzyskiwanie informacji publicznej dotyczącej jego członków. W przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmował udostępnienie "wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013". Jak zasadnie wskazała Rada Izby, organem właściwym do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego jest stosownie do treści art. 75 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji komisja dyscyplinarna. Okoliczność powyższa nie zwalniała jednak Rady Izby od rozpoznania wniosku skarżącego, gdyż po pierwsze to właśnie izba komornicza, a nie komisja dyscyplinarna posiada osobowość prawną (art. 79 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji), czyli posiada zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a po drugie, jak przyznała sama Rada Izby Komorniczej w odpowiedzi na skargę, dysponuje ona odpisami prawomocnych komorników, asesorów oraz aplikantów do niej przynależnych. Stąd pomimo braku precyzyjnego określenia zakresu wniosku przez skarżącego Rada Izby Komorniczej powinna rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w jakim dysponowała wnioskowaną informacją. Za nietrafne uznać natomiast należało stanowisko Izby Rady Komorniczej, że przeciwko udostępnieniu informacji publicznej przemawia art. 156 K.p.k. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 156 § 5 K.p.k. wskazuje, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych, odmienny tryb dostępu do akt przewidziany w powołanym powyżej przepisie dotyczy jedynie spraw w toku postępowania przygotowawczego – nie odnosi się on do spraw zakończonych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2171/07, Baza NSA ). Podsumowując tą część rozważań, wskazać należy, że wnioskowana informacja w postaci orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013 stanowiła informację publiczną, a Rada Izby Komorniczej była obowiązana do jej udostępnianie. Oznacza to, że Rada Izby Komorniczej pozostawała w bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia (...) stycznia 2014 r., powtórzonego w piśmie z dnia (...) maja 2014 r., wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Radę Izby Komorniczej do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji). W ocenie Sądu sama bezczynność nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Chociaż Izba Rady Komorniczej nie udzieliła żądanej informacji czyli pozostawała w bezczynności to jednak działanie powyższe nie było działaniem celowym, lecz wynikało z nieprawidłowej kwalifikacji wnioskowanej informacji, jako informacji nie mającej waloru informacji publicznej. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.