II SAB/Sz 84/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Spółki A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Spółkę A. do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 4 czerwca 2013 r. skarżącej M. C. w terminie 14 dni od doręczenia przez sąd prawomocnego wyroku, II. nie stwierdza, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Spółki A. na rzecz skarżącej M. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. M. C. zwróciła się, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Spółki A. w [...] o udzielenie informacji publicznej o uzyskanych dochodach z tytułu składek członkowskich w roku[...] . Podstawą prawną wniosku był art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP. Jako formę udostępnienia i przekazania informacji wskazała pocztę mailową. W dniu [...] r. wnioskodawczyni otrzymała emaila, stanowiącego odpowiedź Spółki na jej wniosek, w którym wskazano, że informacja, o którą wnosi, nie jest informacją publiczną, a wszelkie pytania należy kierować do Krajowego Związku Spółek w [...] Pismem z dnia [...] r. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Spółki A. z siedzibą w[...] , zarzucając jej naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nie udzielenie informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem. Jednocześnie skarżąca wniosła o zobowiązanie Spółki A. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni, od daty doręczenia skargi spółce. Uzasadniając skargę M. C. wskazała, że do dnia złożenia skargi Spółka Wodna nie udostępniła jej żądanej informacji, ani też nie wydała decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszyła 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 tejże ustawy. Zdaniem skarżącej, w świetle przepisów ww. ustawy, Spółka była zobowiązana do udzielenia jej żądanej informacji w ustawowo określonym terminie. Zgodnie bowiem z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega każda informacja o sprawach publicznych, a prawo do uzyskania takiej informacji posiada każdy zainteresowany. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia ma obowiązek powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Skarżąca powołała się w uzasadnieniu na orzecznictwo sądów administracyjnych z zakresu spraw o udzielenie informacji publicznej, wskazując między innymi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12, wyrok WSA w Szczecinie z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 46/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2007 r., sygn. II SAB/Wa 122/06. Skarżąca wyjaśniła nadto, że podstawą żądania informacji publicznej od Spółki Wodnej jest art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Zdaniem strony, niewątpliwie Spółka A. w [...] wykonuje zadania publiczne związane z gospodarowaniem wodami. Zgodnie z art. 164 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., spółki wodne są formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne i mają na celu zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Skarżąca wniosła w tym miejscu o zobowiązanie Spółki do przedłożenia do akt sprawy jej Statutu. W odpowiedzi na skargę Spółka A. w [...] wniosła o odrzucenie skargi ze względu na fakt, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, ewentualnie o oddalenie skargi, gdyż skarżąca otrzymała odpowiedź na swój wniosek w postaci informacji, że przedmiot zapytania nie stanowi informacji publicznej. W ocenie Spółki A. skarga jest bezzasadna, gdyż nie jest ona organem administracji publicznej, ani podmiotem upoważnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Spółka wskazała następnie, że zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04. W świetle art. 1 ust. 1 ustawy, należy przyjąć, że "sprawą publiczną" będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. W tym kontekście informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zdaniem Spółki nie spełnia ona powyższych kryteriów. Ponadto badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie powoływanej ustawy poprzedzone być musi oceną czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli, to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, Lex nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, Lex nr 322803). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno -technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, czy też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Spółki, w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, albowiem skarżąca uzyskała odpowiedź na postawione przez siebie pytanie, poprzez wskazanie, że żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej. Ponadto skarga na nie udzielanie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. W przeciwnym wypadku skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W tym miejscu Spółka powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych z podaniem sygnatur spraw. Według Spółki, żądana przez skarżącą informacja publiczna nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy. Ponadto Spółka zaznaczyła, że istotną także kwestię w sprawie stanowi ustalenie, czy jest ona w ogóle podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem Spółki, nie spełnia ona żadnego z powyższych kryteriów. W szczególności nie wykonuje zadań publicznych. W zaświadczeniu o numerze REGON Spółki A. wskazano jako formę własności "własność prywatna krajowa pozostała". Reasumując, Spółka A. wskazała, że nawet gdyby była zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, co wyraźnie kwestionuje, to jej zdaniem, nie pozostaje w bezczynności wobec skarżącej. Spółka uzasadniła dalej, że rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej sąd administracyjny bada jedynie, czy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wywiązał się z tego obowiązku, czy też pozostaje w zwłoce w załatwieniu wniosku. Sąd w takiej sprawie nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny, czy udzielone odpowiedzi są prawidłowe i wyczerpujące. Przedmiotem takiej sprawy może być bowiem wyłącznie to, czy organ pozostaje w bezczynności, a nie to w jaki sposób wniosek został załatwiony oraz czy sprawa wszczęta tym wnioskiem została załatwiona prawidłowo. Powyższą okoliczność uzasadnia art. 149 ustawy. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Nie znajduje wiec uzasadnienia żądanie zobowiązania podmiotu na podstawie powołanego przepisu do usunięcia stanu bezczynności skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony i podmiot skutkiem tego nie pozostaje w bezczynności. Fakt, że sposób załatwienia sprawy nie satysfakcjonuje skarżącej nie może być traktowany jako bezczynność w załatwieniu sprawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 1 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej (oraz umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2), zastrzegając dla odmowy (oraz umorzenia) formę decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji publicznej (lub umorzyć postępowanie), nadto gdy informacja ma charakter publiczny, a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udzielenia. Forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, zatem jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r. II SA/Gd 183/13). W niniejszej sprawie żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, albowiem nie dotyczy działalności organów władzy publicznej, ani wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym, tj. komunalnym lub Skarbu Państwa. Do odpowiedzi na skargę dołączono Statut Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola prowadzona na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. : Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) obejmuje również bezczynność organów. Skarga M. C. oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn.zm.). Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tę definicję wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkowym Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej. Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. W niniejszej sprawie sporne pozostawało zarówno to czy Spółka A. w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jak i to czy żądana informacja jest informacją publiczną. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Nadto Sąd zwraca uwagę, że art. 4 wspomnianej ustawy nie zawiera pełnego wykazu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności". Analiza Statutu Spółki A. wskazuje, że celem spółki jest m.in. : uporządkowanie gospodarki ściekowej na terenie [...] w [...] przez wybudowanie oczyszczalni ścieków wraz z niezbędną infrastrukturą a dalej prowadzenie eksploatacji wybudowanej oczyszczalni i instalacji oraz przynależnych do nich układów przesyłowych. W § 6 Statutu zapisano zaś, że do osiągnięcia celów Spółki służą m.in. pomoc udzielenia przez Gminę Miasto i organy administracji samorządowej. Do największych członków spółki należą : [...] Nie ulega wątpliwości, że wybudowanie oczyszczalni ścieków wymaga zaangażowania znacznych środków publicznych pochodzących z budżetu samorządu, wsparcia funduszy unijnych i ewentualnego wsparcia innych funduszy jak np. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd zauważa, że Spółka A. realizuje zadania publiczne i jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie, zdaniem Sądu, nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że są też inne podmioty zobowiązane do prowadzenia gospodarki ściekowej jak np. Gmina. Odpowiedzi na pytanie czy żądane informacje dot. dochodu spółki ze składek członkowskich za [..] r. stanowią informację publiczną również należy szukać w Statucie Spółki A. . § 6 Statutu stanowi, że do osiągnięcia celów Spółki, które zostały przez Sąd przykładowo wymienione, służą składki i inne świadczenia członków Spółki. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Zdaniem Sądu, chociaż Spółka nie udzieliła żądanej informacji czyli pozostawała w bezczynności to jednak nie była to bezczynność, z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podmiot obowiązany powiadomił M. C. pismem – emailem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Można więc określić, że z punktu widzenia formalnego podmiot nie pozostawał w bezczynności, a raczej mieliśmy tu do czynienia z bezczynnością w sensie materialnym gdyż Spółka nieprawidłowo oceniła informację, jako nie mającą waloru informacji publicznej. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji odpowiada pismem, gdyż informacja nie jest informacją publiczną lub podmiot nie jest w jej posiadaniu względnie inny jest tryb dostępu do danej informacji to weryfikacja tych pism następuje w trybie skargi na bezczynność. Spółka A. ponownie rozpatrując wniosek zobowiązana jest do udzielenia żądanej informacji albo do odmowy jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Sąd przypomina też, że w myśl art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej przepisy art. 16 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność Spółki A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.