II SAB/Kr 29/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. na bezczynność i przewlekłość Starosty Olkuskiego w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości 1. stwierdza, że Starosta Olkuski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Starostę Olkuskiego do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej usunięcia odpadów zalegających na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] 3. oddala skargę w pozostałym zakresie 4. zasądza od Starosty Olkuskiego na rzecz M. J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. M. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Starostę Olkuskiego w przedmiocie podjęcia działań polegających na usunięciu odpadów w K. przy ul. [...] oraz zagospodarowania tymi odpadami zalegającymi na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowe postępowanie w zasadzie nie toczy się od września 2019 r. Organ ograniczył się do wszczęcia postępowania zawiadomieniem z dnia 6.09.2019 r. oraz wydania postanowienia z dnia 6.09.2019 r. o dopuszczeniu dowodów z wielu dokumentów i zawiadomienia pismem z dnia 6.09.2019 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Następnie nastąpił niczym nieuzasadniony, całkowity zastój w przedmiotowej sprawie, nawet bez zawiadomienia skarżącej zgodnie z art. 36 K.p.a. o przyczynach opóźnienia. Ostatnie ponad 2 lata były zdecydowanie wystarczającym czasem, aby sprawę zakończyć wydaniem rozstrzygnięcia. Skarżąca dopełniła swojego ustawowego obowiązku i pismem z dnia 22 listopada 2021 r. wniosła ponaglenie, które jednak nie spowodowało żadnej reakcji organu. W konkluzji skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu w prowadzeniu przedmiotowej sprawy oraz że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie kosztów postępowania i zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w kwocie 2000 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Starosta Olkuski podniósł, że wniesiona skarga jest bezskuteczna. Jak bowiem wynika z postanowienia Sądu Rejonowego Katowice-Wschód w Katowicach, Wydział X Gospodarczy, z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt X GU 247/21/9, M. K. (obecnie J. ) jest w stanie upadłości. W takiej sytuacji, zgodnie z dyspozycją art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego, po ogłoszeniu upadłości, postępowania administracyjne dotyczące masy upadłości, mogą być prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę Olkuskiego, wymienione w skardze, dotyczy stanu majątkowego upadłej, a tym samym masy upadłości. Wobec tego jedynym uprawnionym podmiotem do reprezentowania upadłej, jest syndyk. W tej sytuacji jakiekolwiek pismo pochodzące od upadłej, z pominięciem przepisów Prawa upadłościowego nie wywiera skutków prawnych. Zarządzeniem z dnia 8 kwietnia 2022 r. sędzia WSA w Krakowie wezwał syndyka masy upadłościowej R. S., wyznaczonego postanowieniem Sądu Rejonowego Katowice - Wschód w Katowicach X Wydział Gospodarczy z dnia 23 lipca 2021 r. sygn. akt X GU 247/21/9, do złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania, oświadczenia czy podtrzymuje skargę złożoną przez M. J. do WSA w Krakowie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Olkuskiego w sprawie usunięcia odpadów z nieruchomości, których skarżąca jest użytkownikiem wieczystym, pod rygorem przyjęcia, że przedmiotowej skargi nie podtrzymuje. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2022 r. syndyk wyznaczony dla skarżącej poinformował, że do Sądu Rejonowego Katowice-Wschód w Katowicach złożony został wniosek o wyłączenie z masy upadłości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w miejscowości K.. Do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi wniosek ten nie został rozpoznany, tym niemniej z ostrożności procesowej oświadczył, że podtrzymuje skargę złożoną do WSA przez upadłą. Postanowieniem z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt. II SAB/Kr 29/22 WSA w Krakowie zawiesił niniejsze postępowanie sądowe. Przy piśmie z dnia 3 czerwca 2022 r. syndyk masy upadłościowej nadesłał postanowienie Sądu Rejonowego Katowice – Wschód w Katowicach X Wydziału Gospodarczego z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt X GUp 845/21/9, którym to wyłączono z masy upadłości przysługujące upadłej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne numer [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...] o łącznej powierzchni 2, 7214 ha, położonej w miejscowości K., powiat olkuski, województwo małopolskie, objętej księgą wieczystą nr [...], zabudowanej budynkiem biurowym oraz budynkiem przemysłowym, szczegółowo opisanej w operacie szacunkowym. Postanowienie to jest prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych przypadkach, w tym w zakresie wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania Starosty Olkuskiego w przedmiocie usunięcia odpadów w K. przy ul. [...] oraz zagospodarowania tymi odpadami zalegającymi na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...]. Na wstępie przypomnieć należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy skarżąca dopełniła tego wymogu kierując ponaglenie z dnia 22 listopada 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie za pośrednictwem Starosty Olkuskiego. Przy czym należy zauważyć, że warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia. Zatem postanowienie SKO w Krakowie z dnia 8 lutego 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie bezczynności i przewlekłości postępowania Starosty Olkuskiego pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie sądowe. W tym jednak kontekście należy odnieść się do kwestii podnoszonej zarówno przez Starostę Olkuskiego, jak i SKO w K. braku legitymacji skarżącej do złożenia ponaglenia oraz skargi. Faktycznie z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 23 lipca 2021 r. sygn. akt X GU 247/21/9 Sąd Rejonowy Katowice – Wschód w Katowicach ogłosił upadłość skarżącej i wyznaczył syndyka masy upadłości. Jednak na dzień orzekania przez tut. Sąd sytuacja uległa zmianie, w związku z wydaniem przez Sąd Rejonowy Katowice – Wschód w Katowicach X Wydział Gospodarczy postanowienia z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt X GUp 845/21/9, którym to wyłączono z masy upadłości przysługujące upadłej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne numer [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...],[...], [...], [...] o łącznej powierzchni 2, 7214 ha, położonej w miejscowości K., powiat olkuski, województwo małopolskie, objętej księgą wieczystą nr [...], zabudowanej budynkiem biurowym oraz budynkiem przemysłowym, szczegółowo opisanej w operacie szacunkowym. To postanowienie jest prawomocne. Z tej przyczyny Sąd postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r. podjął postępowanie sądowe i prowadził je z udziałem skarżącej osobiście. Następnie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 K.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2 art. 35 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 K.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy. Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 K.p.a.). Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu, chronologia czynności podejmowanych przez Starostę w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia z bezczynnością organu. Na tle przytoczonych wyżej przepisów zauważyć bowiem należy, że jest w nich mowa o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 K.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ mimo upływu terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wydał rozstrzygnięcia. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Starosta Olkuski postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. dopuścił dowody z dokumentów mających znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Następnie pismami z dnia 9 września 2019 r. organ zwrócił się między innymi do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w Olkuszu czy Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olkuszu o opinię w sprawie spełnienia przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów zgromadzonych w gminie K. przy ul. [...] Następnie organy opiniujące w pismach m.in. z dnia 12 września 2019 r., 17 września 2019 r. stwierdzały, że niezbędne jest niezwłoczne usuniecie odpadów ze względu na występujące bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru, który w konsekwencji spowodować może zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Dalej, Starosta Olkuski zawiadomieniem z dnia 20 września 2019 r. poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Pismem z dnia 17 października 2019 r. Starosta Olkuski zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w Olkuszu o przedstawienie informacji w zakresie ustalenia sprawcy wypadku tj. pożaru odpadów w K. przy ul. [...] oraz udostępnienie opinii biegłego sądowego. Z powyższego ciągu zdarzeń jednoznacznie wynika, że organ podejmował pewne działania w sprawie, ale nie zakończył swojego postępowania wydaniem odpowiedniego aktu lub dokonaniem właściwej czynności. Co równie istotne, organ nie dopełniał spoczywającego na nim obowiązku określonego w art. 36 § 1 i 2 K.p.a., tj. zawiadamiania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Wskazane powyżej okoliczności świadczą o tym, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 K.p.a. Sprawy nie załatwiono również na datę orzekania przez Sąd. W konsekwencji należało stwierdzić w wyroku, że organ dopuścił się bezczynności oraz wyznaczyć kontrolowanemu organowi termin na rozpoznanie sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ podejmował czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, a jedynie nie zakończył on we właściwej formie i czasie prowadzonego postępowania. Sąd wskazuje, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13). Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w kontekście której znaczenie miało również ogłoszenie w toku postępowania upadłości w stosunku do skarżącej. Powyższe okoliczności Sąd brał również pod uwagę, rozpatrując żądanie skarżącej zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej, ostatecznie sformułowane w piśmie skarżącej z 28 sierpnia 2022 r. na kwotę 10.000 zł. W związku z tym żądaniem nie mogło ponadto umknąć uwadze Sądu, że kontrolowane postępowanie toczy się z urzędu i dotyczy ewentualnego nakazania skarżącej usunięcia odpadów z nieruchomości. Przedmiot tego postępowania obejmuje zatem kwestię usunięcia skutków ewentualnego naruszenia prawa popełnionego przez samą skarżącą, które – co warto podkreślić – wiąże się również z możliwym zagrożeniem na środowiska, czy też zdrowia ludzi. Trudno w tych okolicznościach sprawy dopatrzeć się jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Z powyższych względów Sąd oddalił w punkcie 3 sentencji wyroku skargę w zakresie nie uwzględnionym w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji, na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.