II SAB/Kr 3/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. zobowiązuje Marszałka Województwa [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni z wniosku A. K. z dnia 12 lutego 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność Marszałka Województwa [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 28 listopada 2014 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Marszałka Województwa w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 14 marca 2014 r. został wezwany do udzielenia informacji na temat obecnego zagospodarowania portu w B. oraz o wpływie planowanej inwestycji na realizację celów środowiskowych przyjętych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...]. W odpowiedzi na powyższe A. K. wniósł o doprecyzowanie przez organ z jakich przepisów wynika wymóg uzupełnienia wniosku o żądane przez organ informacje. Skarżący podał, że nie są mu znane przepisy prawa, które stawiałyby wymóg uzupełnienia wniosku o żądane przez organ informacje. Organ nie wskazał tych przepisów, a co więcej w ogóle nie miał podstawy prawnej do tego, aby wymagać ich dostarczenia przez wnioskodawcę. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej oddalenie, jako że organ nie pozostaje w bezczynności. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 12 lutego 2013 r. A. K. zwrócił się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pala cumowniczego na działce nr [...], obręb [...] na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią tj. w międzywalu rzeki [...]. W wyniku rozpoznania przedmiotowej sprawy ustalono, że skarżący powinien uzyskać decyzję zwalniającą z zakazów, o których mowa w art. 88(1) ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Nie stwierdzono natomiast przesłanek wskazujących na konieczność uzyskania decyzji zwalniającej z zakazów wynikających z art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Ze względu na powyższe stosownie do treści art. 65 § 1 K.p.a. pismem z dnia 7 marca 2013 r. przekazano wniosek skarżącego do Starosty [...], jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OW 41/13 oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Marszałkiem Województwa a Starostą wskazując, że aby rozstrzygnąć spór jaki zaistniał między organami konieczne jest ustalenie, czy wydano decyzje, o których mowa w art. 122 ust. 2. Po ustaleniu powyższego organem właściwym w sprawie okazał się Marszałek Województwa, który poinformował stronę o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na dzień 15 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. organ wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z wnioskiem o udzielenie informacji na temat portu w B.. Projektowany pal cumowniczy miał być bowiem posadowiony przy brzegu rzeki [...], której administratorem jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Jednocześnie organ poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 17 marca 2014 r. Pismem z dnia 5 marca 2014 r. organ zwrócił się do Placówki Zamiejscowej [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydział Infrastruktury w B. z prośbą o udzielenie informacji czy posiadają akta sprawy związane z budową stopnia wodnego "[...]" wraz z kanałem portowym. Pismem z dnia 27 marca 2014 r. [...] Urząd Wojewódzki w K. przesłał dokumenty związane z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. z dnia 27 listopada 1975 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego stopnia wodnego [...] – aneks. Pismem z dnia 14 marca 2014 r. organ działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał A. K. do uzupełnienia w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma, swojego wniosku o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oraz złożonej dokumentacji o: 1/ wyjaśnienie w treści operatu wodnoprawnego kto jest właścicielem portu w B.; 2/ opisanie obecnego stanu zagospodarowania portu w B., jego podstawowych parametrów: szerokość, głębokość, sposób umocnienia brzegu, sposób oznakowania, wyjaśnienie jakiego typu jednostki z niego korzystają; 3/ wyjaśnienie jakie "drobne urządzenia portowe" będą cumowane do projektowanego pala cumowniczego; 4/ określenie wpływu planowanej inwestycji na realizację celów środowiskowych przyjętych w "planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...]" oraz warunkach korzystania z wód regionu dla wód powierzchniowych oraz wód podziemnych opublikowanych w rozporządzeniu nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej [...]; 5/ dołączenie potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 217 zł. Skarżący pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. wystąpił z wnioskiem o doprecyzowanie z jakich przepisów prawa wynika wymóg uzupełnienia wniosku o informacje zawarte w piśmie z dnia 14 marca 2014 r. Pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. organ wyjaśnił, że art. 132 Prawa wodnego określa wymagania jakie winien spełniać operat wodnoprawny, natomiast przedłożony przez niego operat nie czynił zadość tym wymaganiom. Jednocześnie pouczono skarżącego, że braki wymienione w piśmie z dnia 14 marca 2014 r. należy usunąć w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, a ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skarżący pismem z dnia 5 maja 2014 r. uzupełnił cześć wnioskowanych przez organ informacji, niemniej jednak nadal brakowało: 1/ informacji na temat obecnego zagospodarowania "portu w B", jego podstawowych parametrów szerokości, głębokości, sposobu umocnienia brzegu, sposobu oznakowania; 2/ informacji o wpływie planowanej inwestycji na realizację celów środowiskowych przyjętych w "planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...]" oraz warunkach korzystania z wód regionu dla wód powierzchniowych oraz wód podziemnych opublikowanych w rozporządzeniu nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej [...]. W związku z tym, że przedmiotowy wniosek nie został w całości uzupełniony w ustawowym terminie organ pozostawił go bez rozpoznania, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 14 maja 2014 r. Pismem z dnia 16 lipca 2014 r. Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej w W. przesłał zażalenie A. K. na niezałatwienie przez organ I instancji sprawy dotyczącej wniosku o wydanie pozwolenia wodno prawnego. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. postanowieniem z dnia 2 września 2014 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione. W ocenie organu skarga A. K. jest bezzasadna, gdyż do swojego wniosku nie dołączył wymaganych dokumentów, co upoważniało organ do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "P.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego artykułu. Na podstawie więc tego przepisu skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 – 3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. W myśl art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że A. K. pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. wniósł do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zażalenie na bezczynność Marszałka Województwa. Organ ten postanowieniem z dnia 2 września 2014 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna. Rozstrzygając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wyłącznie w przypadku, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, do wydania którego obligują go obowiązujące przepisy prawne, a także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. mamy więc do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Twierdzenie powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie również w doktrynie, gdzie wskazuje się, że bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym to pewien stan prawny wynikający z niezrealizowania normy kompetencyjnej i naruszenia normy zobowiązującej do realizacji kompetencji (M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011 r., s. 180). Innymi słowy, bezczynność organu administracji zachodzi w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Wyjaśnić również należy, iż sąd administracyjnym orzekając o bezczynności organu na podstawie art. 149 P.p.s.a. może tylko orzec o obowiązku wydania decyzji w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju (wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 287/10, LEX 745201). Konsekwentnie jeżeli wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność wyrazi swój pogląd co do meritum żądania skarżącego, rozstrzygając de facto sprawę za organ, to wykroczy on poza granicę zawisłej przed sądem sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że A. K. wnioskiem z dnia 12 lutego 2013 r. zwrócił się do Marszałka Województwa o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pala cumowniczego na działce nr [...] obr. [...]. Po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego i ustaleniu, że skarżącemu w dniu 20 maja 2013 r. została wydana decyzja zwalniająca z zakazów wynikających z art. 881 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego organem właściwym do rozpoznania sprawy okazał się Marszałek Województwa. Przechodząc do oceny, czy w niniejszej sprawie Marszałek Województwa dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd pragnie wyjaśnić, że stosownie do art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym – jak określa art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ pismem z dnia 21 listopada 2013 r. poinformował skarżącego o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na dzień 15 stycznia 2014 r. Następnie Marszałek Województwa podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Między innymi pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z wnioskiem o udzielenie informacji na temat "portu w B.". Jednocześnie organ poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 17 marca 2014 r. Organ pismem z dnia 5 marca 2014 r. zwrócił się do Placówki Zamiejscowej [...] Urzędu Wojewódzkiego, Wydział Infrastruktury w B. z prośbą o udzielenie informacji czy są w posiadaniu akt sprawy związanych z budową stopnia wodnego "[...]" wraz z kanałem portowym. Następnie organ działając na podstawie art. 64 § 2 pismem z dnia 14 marca 2014 r. wezwał A. K. o uzupełnienie złożonego przez niego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Organ domagał się między innymi wyjaśnienia kto jest właścicielem portu w B., opisania obecnego stanu zagospodarowania tego portu, jego podstawowych parametrów szerokości, głębokości, sposobu umocnienia brzegu, określenia wpływu planowanej inwestycji na realizację celów środowiskowych przyjętych w "planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...]" oraz warunkach korzystania z wód regionu dla wód powierzchniowych oraz wód podziemnych opublikowanych w rozporządzeniu nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej [...]. Równocześnie w piśmie tym organ wskazał kolejny termin załatwienia sprawy na dzień 15 maja 2014 r. A. K. pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. wystąpił do organu o doprecyzowanie z jakich przepisów prawa wynika wymóg uzupełnienia wniosku o wskazane informacje. Jednocześnie wnioskodawca podniósł, że jego wniosek dotyczy jedynie pala cumowniczego, nie zaś rozbudowy bądź przebudowy portu w B.. W piśmie z dnia 9 kwietnia 2014 r. Marszałek Województwa wskazał, że wezwanie do uzupełnienia informacji oparte jest na art. 132 Prawa wodnego, który określa wymagania, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. A. K. w piśmie z dnia 5 maja 2014 r. poinformował organ, że określenie w operacie pkt 2.1 dotyczy łódek wiosłowych, właścicielem tzw. "portu w B." jest J. J.. Następnie wskazał, że urządzenie wodne będzie wykorzystywane przez jednostki pasażerskie oraz towarowe. Określił również, że zagospodarowanie terenu to stan powstały na bazie pozwoleń wodno prawnych oraz pozwoleń na budowę wydanych i zrealizowanych w latach 1976-1978. Marszałek Województwa pismem z dnia 14 maja 2014 r. pozostawił wniosek A. K. bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Stwierdził, że w dokumencie nadal brakuje informacji na temat obecnego zagospodarowania "portu w B.", jego podstawowych parametrów szerokości, głębokości, sposobu umocnienia brzegu, sposobu oznakowania oraz informacji o wpływie planowanej inwestycji na realizację celów środowiskowych przyjętych w "planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...]" oraz warunkach korzystania z wód regionu dla wód powierzchniowych oraz wód podziemnych opublikowanych w rozporządzeniu nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej [...]. W tym miejscu zaznaczyć należy, że informacje których organ żąda od skarżącego nie mieszczą się w zakresie regulowanym przepisem art. 132 Prawa wodnego, a tym samym w pojęciu operatu wodnoprawnego. Jeżeli faktycznie informacje te były organowi niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy i podjęcia decyzji administracyjnej to mógł je uzyskać samodzielnie z planu gospodarowania wodami oraz innych dokumentów będących w jego posiadaniu. Wymaganie tych informacji od skarżącego nie ma żadnej podstawy prawnej. Z analizy całości postępowania przeprowadzonego przez Marszałka Województwa wynika, że podejmował on w sprawie czynności jednakże nie doprowadziły one ostatecznie do rozstrzygnięcia sprawy. Co więcej podkreślić należy, że pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie można uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. gdyż nie jest spełniony warunek, iż dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikającego wprost z ustawy. Podejmując tę czynność organ prowadzący postępowanie informuje stronę, zę nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie może podejmować działania albo w formie postanowienia, albo w formie decyzji. Nie ma zatem w postępowaniu regulowanym przepisami K.p.a. miejsca na podejmowanie aktów lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w trybie pozaprocesowym. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. przysługuje stronie skarga na bezczynność stosowanie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W nawiązaniu do tego, co dotychczas ustalono i wskazano, należy wyrazić pogląd, że nie była przekonująca argumentacja organu w kwestii przyczyn własnej opieszałości. Sąd nie przeczy, że sprawa jest dosyć skomplikowana, co jednak nie usprawiedliwia prowadzenia postępowania przez okres ponad dwóch lat. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W niniejszej sprawie Marszałek Województwa naruszył wyżej wskazane przepisy pozostając w bezczynności. Jednocześnie jednak organowi nie można zarzucić braku woli i jakiejkolwiek aktywności w rozpoznaniu sprawy, gdyż z przebiegu czynności wynika, iż organ podjął czynności, co zmniejsza w kontrolowanej sprawie jego winę i skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia, że okoliczności związane z bezczynnością były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. W związku z powyższym Sąd uznając, że Marszałek Województwa, będąc zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego, pozostawał w bezczynności, orzekł jak pkt I w sentencji wyroku na podstawie art. 149 P.p.s.a.