II SAB/Kr 32/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Małopolskiego do wydania aktu wskutek rozpoznania odwołania z dnia 5 września 2024 r., II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Małopolskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga P. K. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. W skardze zawarto wnioski o: stwierdzenie, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności w postępowaniu administracyjnym, zobowiązanie Wojewody Małopolskiego do załatwienia sprawy w terminie określonym przez Sąd, wymierzenie Wojewodzie Małopolskiemu grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 21 sierpnia 2024 roku Starosta Krakowski wydał decyzję znak: AB-IIS.6740.1.231.2024.AS, dotyczącą udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przynależącą infrastrukturą techniczną wraz z bezodpływowym zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w miejscowości W., gm. S. Od decyzji tej Pani S. K. złożyła odwołanie, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Krakowie w dniu 10 września 2024 roku i zostało przekazane Wojewodzie Małopolskiemu. Zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie odwoławcze powinno zostać zakończone w terminie jednego miesiąca od dnia wpływu odwołania. Termin ten upłynął w dniu 10 października 2024 roku. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi Wojewoda Małopolski nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie ani nie poinformował o przyczynach zwłoki. Wskazano, że w dniu 14 października 2024 r. złożono w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenie do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 21 sierpnia 2024 r., wpłynęło do Wojewody Małopolskiego w dniu 13 września 2024 r. Zawiadomieniem z dnia 14 października 2024 r. Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 36 k.p.a., poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy do 13 grudnia 2024 r., a także pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie zawiadomieniem z dnia 10 grudnia 2024 r. Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 36 k.p.a., poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 10 lutego 2025 r., a także pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 grudnia 2024r., DOR.7112.268.2024.MRA, stwierdził, że Wojewoda Małopolski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania (dowód: akta administracyjne II instancji, e-paczka administracyjna, poz. nr 7). W dniu 17 stycznia 2025r., Wojewoda Małopolski decyzją z tej daty, znak: WII.7840.7.88.2024.JW, zakończył postępowanie w sprawie. Powyższe zestawienie dat oraz działania podejmowane przez organ świadczą o tym, że organ nie pozostawał w bezczynności, pomimo, że doszło do nieznacznego, z przyczyn opisanych poniżej, przekroczenia terminu załatwienia sprawy z art. 36 § 3 kpa (1 miesiąc w postępowaniu odwoławczym). Strona przeciwna do skarżącej w uzasadnieniu zaistniałego opóźnienia w zakończeniu postępowania odwoławczego wskazuje, że opóźnienie jest wynikiem wyłącznie dużej ilości wpływających do organu spraw w stosunku do liczby zatrudnionych pracowników. Stosunek ilości spraw do etatów nie pozwala na dotrzymanie terminów określonych w kpa. Wyjaśnić należy, że w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie procedowanie spraw realizowane jest w oparciu o będące przejawem bezstronności i równego traktowania, kryterium kolejności wpływu spraw. Zainteresowanym gwarantuje to możliwość kontrolowania nie tylko na jakim etapie jest sprawa, ale także jaki jest stan zaawansowania wobec innych spraw czekających w kolejce. W praktyce wygląda to w ten sposób, że sprawa z pozycją pierwszą na liście (najstarsza, według wpływu) jest załatwiana albo do takiego momentu, w którym urzędnik nie jest w stanie przejść do kolejnego kroku (np. wysłano wezwanie o uzupełnienie materiałów dowodowych) albo, jeśli materiał dowodowy jest kompletny i sprawa możliwa do przeprowadzenia i zakończenia analizy, wydawane jest rozstrzygnięcie (decyzja, postanowienie). Pracownik w czasie "oczekiwania" na materiały do sprawy pierwszej na liście (najstarszej według wpływu) zajmuje się następną i kolejnymi sprawami w ten sam sposób, czyli doprowadzając je do określonego etapu lub do wydania rozstrzygnięcia, jeśli przeprowadzone postępowanie na to pozwala. Sam pracownik, czy osoba nadzorująca, kierownik działu, nie jest umocowany do zmiany kolejności rozpoznania sprawy poza kolejką, nawet na prośbę, czy interwencję wnioskodawcy postępowania, gdyż godziłoby to w zasadę równego i bezstronnego traktowania stron (art. 8 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt pkt 8 oraz 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz.935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.sa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec powyższego przedmiotowa skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarga jest dopuszczalna, albowiem przed jej wniesieniem została ona poprzedzona ponagleniem złożonym do organu wyższego stopnia. Przechodząc do meritum sprawy należy podkreślić, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jak stanowi art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 486/23). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Poza sporem pozostaje także, że rozstrzygniecie w przedmiocie odwołania nastąpiło po upływie ponad czterech miesięcy od jego złożenia za pośrednictwem organu I instancji, zaś postepowanie odwoławcze nie zakończyło się w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Z elektronicznych akt administracyjnych organu II instancji wynika, że odwołanie zostało przekazane 13 września 2024 r. Sąd dostrzega, że w aktach sprawy zalegają zawiadomienia Wojewody Małopolskiego z dnia 14 października 2024 r. oraz z 10 grudnia 2024 r. o zmianie terminu załatwienia sprawy oraz postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2024 r. wskazujące, że Wojewoda Małopolski nie dopuścił się bezczynności. Formalnie zatem organ zawiadamiał o niemożności załatwienia sprawy i wyznaczał nowy, maksymalny termin jej załatwienia, to jest termin 2-miesięczny. Przy czym z zakreślonym terminem w ogóle nie korespondowało uzasadnienie zmiany terminu i długość nowego terminu. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do 14 października 2024 r. czyli do dnia wydania pierwszego zawiadomienia o zmianie terminu załatwienia sprawy nic się w sprawie nie działo. Stąd niezrozumiałe i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym w sprawie jest powstrzymywanie się organu od wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie, zaś pozorność dokonywanych czynności powoduje, że postępowanie było prowadzone na granicy bezczynności i przewlekłości postępowania. Jednocześnie w świetle materiału dowodowego w sprawie nie można postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Takie okoliczności w ocenie Sądu nie zaistniały w przedmiotowej sprawie. Sąd dokonując oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa wziął pod uwagę, że organ dokonywał pewnych – jakkolwiek z punktu widzenia dążenia do rozstrzygnięcia sprawy - pozornych - czynności, zaś organ wyższego stopnia nie dopatrzył się bezczynności, jak również to, że ostatecznie rozstrzygnięcie zostało wydane, co wskazuje na uwzględnienie przez organ działań dyscyplinujących podejmowanych przez stronę. Odnosząc się z kolei do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej lub nałożenia na organ grzywny stwierdzić należy, co następuje. Skorzystanie ze środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 204/23). W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy zastrzec, że z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji. Sąd powinien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2024 r. sygn. I OSK 1450/23). Mając jednakże na uwadze, że nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, jak również mając na uwadze dyskrecjonalny charakter uprawnienia do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej lub nałożenia na organ grzywny, Sąd w pkt IV oddalił skargę w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.