II SAB/Kr 327/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 15 czerwca 2012 r. M. W. K. złożył do protokołu z przyjęcia stron w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla Miasta wniosek o udostępnienie w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji, w zakresie udostępnienia do wglądu cyt.: "dokumentacji z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego będącego podstawą odpowiedzi na skargę z dnia 5 czerwca 2012 r., w szczególności pisemnych wyjaśnień, złożonych przez A. W. oraz P. Z., względnie protokołu (notatki) z przyjęcia ustnie takich wyjaśnień przez P. dyrektor B.". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta w odpowiedzi na ww. wniosek wystosował pismo z dnia 27 czerwca 2012 r., w którym wskazał, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu administracyjnego, żądane przez wnioskodawcę informacje, dotyczącą wyjaśnień wystosowanych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, stanowiących wewnętrzną korespondencję urzędową, służącą gromadzeniu informacji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że "wytworzenie przedmiotowego dokumentu ograniczało się do porządkowych wyjaśnień pracowników PINB w K. - Powiat [...] skierowanych do przełożonego i wynikało z podległości służbowej. Nie stanowiło ono publicznej działalności urzędnika, nie zostało również dołączone do akt administracyjnych. Udostępnieniu w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej podlega każda informacja o sprawach publicznych, a takimi nie są indywidualne wyjaśnienia porządkowe dotyczące sposobu wykonywania służbowych obowiązków". Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informacje, o udostępnienie których w pkt 1 pisma 28 lutego 2011 r. wnosił M. K., nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ administracyjny podkreślił, że jeżeli żądane przez wnioskodawcę informacje nie są informacjami publicznymi, to organ nie jest zobowiązany do wydania na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej decyzji o odmowie ich udostępnienia, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. M. K. w piśmie z dnia 11 grudnia 2012 r. wniósł o usunięcie naruszenia prawa polegającego na bezczynności i przewlekłości organu administracyjnego w przedmiocie udostępnienia ww. informacji publicznej. Zdaniem wnioskodawcy, organ administracyjny błędnie przyjął, że informacją, o którą wnosił, nie stanowi informacji publicznej. W jego ocenie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając akt administracyjny w piśmie z dnia 5 czerwca 2012 r. (w którym rozpatrzono jego skargę) merytorycznie oparł się na żądanych informacjach. W ocenie wnioskodawcy, informacja ta zatem winna być dołączona do akt postępowania skargowego i udostępniona mu jako stronie postępowania. W odpowiedzi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. przedstawił swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 13 grudnia 2012 r. M. K. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta w sprawie rozpatrzenia "wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej składającej się z informacji i dokumentów będących podstawą odpowiedzi z 5 czerwca 2012 r. na skargę z 25 maja 2012 r., (w szczególności pisemnych wyjaśnień złożonych przez A. W. oraz P. Z., względnie protokołu (notatki) z przyjęcia ustnie takich wyjaśnień przez P. dyrektor B.)", a także na przewlekłość w tym postępowaniu. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i nakazanie mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku poprzez przesłanie w terminie 3 dni pełnej wnioskowanej informacji, oraz o stwierdzenie, iż stanowią informację publiczną. W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z doktryną jak i literą prawa, informację publiczną stanowią wszelkie informacje, które dotyczą spraw publicznych, w tym o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo powyższe obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej (por art. 61 ust 1 Konstytucji RP). W definicji tej zawierają się więc informacje wytworzone w celu rozpatrzenia skargi złożonej w trybie K.p.a. Reakcja podmiotu zobowiązanego na wniosek o udzielenie informacji, w tym informacji publicznej winna nastąpić niezwłocznie, jednak w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Informacja publiczna udostępniana jest w formie i w sposób zgodny z wnioskiem (art. 14 ust 1 ustawy) chyba, że organ nie ma możliwości technicznych. W takim przypadku zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o innym sposobie udostępnienia informacji publicznej. Wskazano, że organ nie powołał się na tę przesłankę (techniczną) oraz nie poinformował o innej możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji, w tym informacji publicznej. W ocenie skarżącego, organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej tylko w przypadku określonym ustawą. Winien tego dokonać w formie decyzji administracyjnej. O czynnościach tych w podanym terminie winien być powiadomiony wnioskujący. Podobnie w przypadku, jeśli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust 1 ustawy podmiot zobowiązany jest do powiadomienia w tym terminie (14 dni od złożenia wniosku) o powodach zwłoki oraz o nowym terminie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem pomimo upływu kilku miesięcy od złożenia wniosku, skarżący nie uzyskał określonej prawem odpowiedzi, ani też wnioskowanej informacji, w tym informacji publicznej. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku, kiedy organ władzy publicznej lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jej nie udziela, względnie twierdzi, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak w tym przypadku); ochronę wnioskodawcy stanowi skarga do WSA na jego bezczynność, a w skardze takiej można zarzucić także przewlekłość postępowania. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 215/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku z dnia 15 czerwca 2012 r. złożonego do protokołu przyjęcia stron w sprawie ze skargi M. W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Od tego wyroku wniesiono skargę kasacyjna i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2013 r I OSK 1105/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 215/12 w sprawie ze skargi M. W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt I uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; w pkt II odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w całości. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawy skarżący domagał się udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentacji z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w szczególności pisemnych wyjaśnień, złożonych przez pracowników organu, względnie protokołu (notatki) z przyjęcia ustnie takich wyjaśnień. W odpowiedzi na wniosek organ poinformował skarżącego, iż żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako wewnętrzna korespondencja urzędowa, służąca gromadzeniu informacji i nie mająca związku z realizacją zadań publicznych. Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast stanowiska organu i zobowiązał go do udzielenia żądanej informacji, jako informacji sporządzonej przez pracowników organu i mającej związek z jego funkcjonowaniem. Sąd ten podniósł jednocześnie, że dokumentacja odnosząca się do funkcjonowania urzędu "od wewnątrz" powinna być udostępniana na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie podzielono stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, gdyż nie sposób uznać, że cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu powinien zostać zakwalifikowany jako informacja publiczna. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, nie mają charakteru informacji publicznej konkretne indywidualne sprawy dotyczące danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną i nie wykonującego zadań publicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1813/12). W niniejszej sprawie niewątpliwie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i informacją taką jest informacja o działalności tego organu. Nie oznacza to jednak, że każdy, najdrobniejszy nawet przejaw tej działalności i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się bowiem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2196/11; z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podniesiono, że żądana przez skarżącego informacja w postaci pisemnych wyjaśnień złożonych przez pracowników organu ma jedynie charakter porządkowy i dotyczy sposobu wykonywania obowiązków służbowych. Nie ma więc związku z realizacją przez organ zadań publicznych i bez wątpienia stanowi wewnętrzną korespondencję urzędową, pozbawioną waloru publiczności. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie mogło dojść ani do udostępnienia żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 ustawy), ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), stąd Sąd pierwszej instancji winien był oddalić skargę na bezczynność organu jako nie znajdującą oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę przytoczone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie charakteru prawnego wewnętrznej korespondencji organu administracji publicznej pod kątem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy skarga na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest uzasadniona, a tym samym czy zarzucana bezczynność stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania lub braku działania administracji. W tej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13 uchylił poprzedzający go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 215/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając tą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany jest poglądem wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 P.p.s.a. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest rozpoznać sprawę zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a te wytyczne sprowadzają się do zobowiązania Sądu I instancji do przyjęcia, że dokumentacja z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w szczególności pisemne wyjaśnienia złożone przez pracowników organu, względnie protokoły (notatki) z przyjęcia ustnie takich wyjaśnień nie stanowią informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie wskazał, że nie mają charakteru informacji publicznej. Jak podkreślił Sad II instancji od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto na inne orzeczenia potwierdzające przyjęty w tej sprawie przez Sąd II instancji pogląd. Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2013 r. wyraźnie twierdził, że żądana przez skarżącego informacja w postaci pisemnych wyjaśnień złożonych przez pracowników organu ma jedynie charakter porządkowy i dotyczy sposobu wykonywania obowiązków służbowych i nie ma związku z realizacją przez organ zadań publicznych, a także stanowi wewnętrzną korespondencję urzędową, pozbawioną waloru publiczności. Tym samym w tej sprawie, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, nie mogło dojść ani do udostępnienia żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący wskazał, że Sąd I instancji winien oddalić skargę na bezczynność organu jako nie znajdującą oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze przytoczony pogląd zawarty w wyroku Sądu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany jest oceną wniosku skarżącego z dnia 15 czerwca 2012 r., w którym skarżący złożył do protokołu wniosek o udostępnienie w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji w zakresie udostępnienia do wglądu "dokumentacji z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego będącego podstawą odpowiedzi na skargę z dnia 5 czerwca 2012 r., w szczególności pisemnych wyjaśnień, złożonych przez A. W. oraz P. Z., względnie protokołu (notatki) z przyjęcia ustnie takich wyjaśnień przez P. dyrektor B.". Tak zawarte żądanie o udostępnienie informacji nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej, a tym samym załatwienie w tej sprawie tego wniosku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia 27 czerwca 2012 r., w którym organ ten wskazał, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej – było prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Sąd, a przede wszystkim będąc związany poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił skargę skarżącego.