II SAB/Kr 34/22

Dnia 15 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w K. w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 19 lipca 2021 roku o odmowie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 21 grudnia 2020 roku, I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. K. jest bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako "MWINB") w rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki (dalej jako "PINB") o odmowie wznowienia postępowania jak również o odmowie włączenia stron które wykazały swój interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Skarga została złożona w następujących okolicznościach. W dniu 19 lipca 2021 roku PINB po rozpoznaniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 21.12.2020r., znak: [...], wydał postanowienie nr [...], znak: [...], którym odmówiono wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie. Zażalenie skarżącego zostało przekazane do MWINB za pismem z dnia 2 sierpnia 2021 roku zn: [...] (data wpływu do MWINB - 2 sierpnia 2021 roku). W dniu 3 sierpnia 2021 roku do MWINB wpłynęły przesłane przez organ I instancji akta przedmiotowej sprawy. Sprawa została zarejestrowana pod znakiem [...] Zawiadomieniem z dnia 22 września 2021 roku znak: [...], MWINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2021 roku. Pismem z dnia 11 września 2021 r., skarżący wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB") ponaglenie na niezałatwienie przez MWINB w terminie sprawy dotyczącej zażalenia na postanowienie PINB, którym ten na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 21 grudnia 2020r. Po rozpatrzeniu ponaglenia w dniu 30 września 2021 roku zostało wydane przez GINB postanowienie, w którym stwierdził on, że MWINB nie dopuścił się bezczynności. Następnie w dniu 14 lutego 2022 roku WINB rozpoznał zażalenie wniesione przez skarżącego wydając postanowienie nr [...], znak: [...], którym MWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W odpowiedzi na skargę organ, działający przez pełnomocnika radcę prawnego K. U. wskazał, że przedmiotowa sprawa wpłynęła w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. MWINB wskazuje, że okoliczności związane ze stanem epidemii, które stanowią wyjątkowe okoliczności związane z warunkami funkcjonowania organu. Z uwagi bowiem na sytuację epidemiczną konieczna była przede wszystkim zmiana organizacji pracy jednostki poprzez m.in. wdrożenie systemu pracy zdalnej; co również istotne, okoliczności związane z zamykaniem w tym okresie żłobków, przedszkoli i szkół spowodowały absencję części pracowników. Ponadto, w okresie stanu epidemii, dochodziło do nieobecności pracowników Inspektoratu, które związane były z koniecznością odbycia kwarantanny bądź izolacji, a które to nieobecności również w sposób znaczący wpływały na funkcjonowanie organu; nieobecności te z przyczyn niezależnych od organu wymusiły szereg zmian w organizacji pracy, mających wpływ na terminowość załatwiania spraw. Niezależnie od okoliczności związanych ze stanem epidemii organ wyjaśnił, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw wynikają również ze znacznej ilości postępowań administracyjnych będących w trakcie rozpatrywania przez MWINB. Na jednego pracownika Zespołu ds. Postępowań Odwoławczych Wydziału Orzecznictwa Budowlanego WINB przypada średnio ponad 100 spraw. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia. Organ wyjaśnia również, że od kilku lat sytuacja kadrowa w Inspektoracie jest bardzo trudna, jako że zachodzi duża rotacja pracowników, w związku z czym nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Ponadto zwrócić uwagę należy, że postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są postępowaniami w większości skomplikowanymi i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nabycie wymaga co najmniej kilkunastu miesięcy pracy w organie. Wszystkie powyższe uwarunkowania powodują spiętrzenie dużej ilości spraw oczekujących na rozpatrzenie i podpisanie. Organ wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy nie wynikało ze złej woli organu, lecz ze wskazanych wyżej problemów związanych z funkcjonowaniem Inspektoratu, które powodują wydłużenie czasu rozpatrywania wszystkich spraw, a nie tylko sprawy skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dokonując kontroli wspomnianych okoliczności w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje po części na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Na wstępie należało ocenić, czy skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Skarżący dopełnił wymogu o którym mowa w art. 52 p.p.s.a. wnosząc pismem z dnia 14 lutego 2022 roku do GINB ponaglenie. Skarga była zatem dopuszczalna i Sąd mógł przystąpić do jej merytorycznej kontroli. Stosownie do zapisów art. 35 § 1 – 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 36 § 1 i § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 116–117). Należy przyjąć, że organ będzie pozostawał w bezczynności, jeśli nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych i nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego, jak i wówczas, gdy dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, ale nie załatwił sprawy w tym terminie, czy też nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 lub sąd administracyjny na podstawie art. 149 p.p.s.a. (por. A. Golęba (w:) H. Knysiak-Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; WK 2015, komentarz do art. 37 teza 1). O bezczynności można mówić wówczas, gdy w terminie nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy lub decyzja o umorzeniu postępowania. W oparciu o powyższe należałoby więc założyć, że z bezczynnością będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy dojdzie po prostu do przekroczenia terminu załatwienia sprawy zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek czynności w toku postępowania, jak i wówczas, gdy organ podejmował czynności w sprawie, które jednak nie doprowadziły do zakończenia postępowania, tj. do wydania stosownego rozstrzygnięcia (por. A. Golęba (w:) H. Knysiak-Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; WK 2015, kom. do art. 37 teza 5 i 7). Przechodząc do kontrolowanej sprawy, skarżący złożył zażalenie, które zostało przekazane do MWINB wraz z aktami sprawy w dniu 3 sierpnia 2021 roku. Zawiadomieniem z dnia 22 września 2021 roku, a więc po 50 dniach, MWINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2021 roku. Ostatecznie zażalenie zostało rozpoznanie w dniu 14 lutego 2022 roku, a więc po 195 dniach od dnia dostarczenia zażalenia wraz z aktami sprawy do WINB. Zażalenie, zgodnie z art. 35 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a., powinno zostać rozpoznane w ciągu miesiąca od dnia otrzymania zażalenia, termin upłynął zatem w dniu 2 września 2021 roku. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że organ pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu jednak bezczynność nie miała charakteru rażącego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 roku, sygn. II SAB/Kr 242/21). Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4394/21, do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. II SAB/Ol 182/21). Z taka sytuacja nie ma miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Trzeba zaznaczyć, że przedmiotowa sprawa wpłynęła w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 i łączyć się mogło z nieobecnościami pracowników Inspektoratu, które związane były z koniecznością odbycia kwarantanny bądź izolacji. Okoliczności te mogły mieć wpływ na warunki funkcjonowania organu, a to z kolei determinowało możliwość terminowego załatwienia spraw. Nie bez znaczenia jest również, sytuacja kadrowa, na którą się powołuje organ. Powyższe okoliczności wpływają na ocenę, że brak jest podstaw do przypisania organowi kwalifikowanej postaci bezczynności. W związku z tym, że wniesione zażalenia zostało już rozpatrzone przez MWINB, dlatego konieczne stało się umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności. Z wymienionych przyczyn, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono jak w punkcie IV wyroku, na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się uiszczony wpis od skargi.