II SAB/Kr 340/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie oceny legalności obiektu budowlanego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania w terminie 14-stu dni aktu lub dokonania czynności w sprawie znak: [...]; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prokurator Rejonowy w Z. pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 37 § 1 K.p.a. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie znak [...] dotyczącej budowy obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym zlokalizowanym pomiędzy budynkami wozowni i garażu wykonanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. Działaniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucono obrazę art. 35 § 3 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do terminów dotyczących załatwienia sprawy przez organ administracyjny. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia 14 maja 2007 r. F. J. i M. S. zwrócili się do PINB w Z. z wnioskiem o spowodowanie kontroli obiektu budowlanego stanowiącego własność B. M. położonego w Z. nr [...] oraz wszczęcia i przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego. Postępowanie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. toczy się pod sygn. [...] i dotyczy budowy obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym zlokalizowanym pomiędzy budynkami wozowni i garażu wykonanego na działce nr [...] położonej w miejscowości Z. W dniu 30 stycznia 2014 r. prokurator rejonowy w Z. skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zaistniałą w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2014 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy, a nadto przedsięwzięcie środków zapobiegających naruszenia terminów spraw w przyszłości. Pomimo stanowiska wyrażonego w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. do tej pory nie zakończył przedmiotowego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z § 3 w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 3 § 2 ustawy zawiera katalog zamknięty spraw, w których sądy administracyjne mogą przeprowadzać kontrolę działalności administracji publicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dnia 8 marca 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym zlokalizowanym pomiędzy budynkami wozowni i garażu wykonanego na działce nr [...] położonej w miejscowości Z. W związku z analizą materiału dowodowego, jak również po podjęciu szeregu czynności wyjaśniających organ ustalił, że na działce ewid. nr [...] znajduje się obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym o wymiarach 6,32 m x 6,50 m, inwestor nie posiada dokumentów potwierdzających legalność przedmiotowego obiektu. Przedmiotowy obiekt powstał przed 1995 r. jednak inwestor F. B. w 2012 r. dokonał robót budowlanych polegających na wykonaniu stalowych elementów konstrukcyjnych. Przesądza to o konieczności zastosowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W związku z powyższym dnia 18 września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał postanowienie nr [...] wstrzymując prowadzenie robót budowlanych przy budowie opisanego obiektu budowlanego oraz nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie (do 31 marca 2015 r.): - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 28 ust. 3 pkt 2. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. dodatkowy termin załatwienia sprawy do 31 lipca 2014 r. Jednakże z uwagi na skomplikowany charakter postępowa związanych z obiektami budowlanymi zlokalizowanymi na działce nr [...] położonej w miejscowości Z. organ I instancji uzupełniał materiał dowodowy, by móc wydać stosowne rozstrzygnięcie w powyższych sprawach. W wyniku analizy materiału dowodowego i konieczności przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego na inwestora został nałożony obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, na podstawie których organ zajmie stanowisko w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe skargę Prokuratora Rejonowego w Z. należy uznać za całkowicie bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 P.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 P.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 P.p.s.a. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. I o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a tym samym – zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 K.p.a. Stosownie do cytowanego wyżej przepisu art.52 P.p.s.a., prokurator nie musiał przed wniesieniem skargi wyczerpać tego środka. Jednakże w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Z. pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na bezczynność PINB w Z.. Tym samym, choć zgodnie z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie musiał, wyczerpał tok instancji przed wniesieniem skargi do sądu. Przechodząc do kwestii merytorycznych należy wyjaśnić, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie postępowanie pod znakiem [...] zostało wszczęte z urzędu w dniu 8 marca 2012 r. Ze względu na różnorodność klasyfikacji budynków istniejących na działce nr [...] w miejscowości Z., zostało rozdzielone na kilka odrębnych postępowań. Niniejsze postępowanie do chwili obecnej nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Sytuacja taka jest niemożliwa do zaakceptowania, tym bardziej wobec zignorowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 kwietnia 2014 r., który wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2014 r. Nie stanowi uzasadnienia dla bezczynności organu stopnia powiatowego argument, że cały czas uzupełniany jest materiał dowodowy i prowadzone jest postępowanie wyjaśniające. Okoliczność ta nie może usprawiedliwiać prowadzenia aż tak długo postępowania. Organ zresztą nie wskazuje sądowi, jakie to czynności o dużym stopniu złożoności ma zamiar przeprowadzić, ani też nie wyjaśnia dlaczego sprawa dotycząca małego drewnianego obiektu ma charakter skomplikowany. Wskazać przy tym należy, iż niezależnie od stopnia zawiłości sprawy strona, ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia swojej sprawy w rozsądnym terminie. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma ponadto znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postawa PINB w Z. narusza standardy rządzące postępowaniem administracyjnym i świadczy wręcz o arogancji władzy - organu administracji, który w znacznym okresie czasu nie podejmuje jakichkolwiek czynności do których jest powołany i zobligowany przepisami prawa. W ocenie sądu lektura materiałów sprawy i argumentów stron postępowania nie pozostawia wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pozostaje w bezczynności. Z uwagi na powyższe sąd mając na uwadze przepis art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie w pkt 2 sentencji wyroku sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a. Niewątpliwie organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto stan swej bezczynności utrzymuje, pomimo wyraźnego wskazania w tym względzie organu wyższego stopnia.