II SAB/Kr 372/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej; I. stwierdza, iż bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w K. w załatwieniu wniosku skarżącego R. S. z dnia 9 czerwca 2014 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza. R.S. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w K. polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia 9 czerwca 2014 r. We wniosku tym skarżący zwrócił się o przesłanie mu sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych w okręgu podległym Prezesowi Sądu z lat 2005-2014. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) poprzez błędne kwestionowanie prawa do uzyskania informacji publicznej; - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki; - art. 15 ust. 2 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji w terminie 14 dni od powiadomienia odebranego przez skarżącego w dniu 30 czerwca 2014 r.; - art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak wydania decyzji w sytuacji gdy stanowisko organu było negatywne wobec wniosku strony; - art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 3 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 4 litera a tiret drugi u.d.i.p. poprzez długotrwałą bezzasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej dotyczących władzy publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, stwierdzenie, że bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej przez Prezesa Sądu Okręgowego w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 9 czerwca 2014 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji, natomiast organ pismem z dnia 24 czerwca 2014r. przesłał skarżącemu zawiadomienie o kosztach udostępnienia informacji publicznej. Wskazując na treść art. 15 ust. 2 u.d.i.p. skarżący podniósł, że pomimo upływu terminu przewidzianego prawem, organ nie udostępnił skarżącemu żądanych informacji, czym naruszył art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w K. wyjaśnił, że pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. poinformował skarżącego, że koszty związane z udostępnieniem żądanej informacji wynoszą 1291 złotych i wezwał wnioskodawcę do uiszczenia tej kwoty w terminie 14 dni od dni otrzymania pisma. Skarżącego poinformowano także, że udostępnienie informacji publicznej nastąpi po uiszczeniu opłaty. Równocześnie organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia 24 czerwca 2014 r. omyłkowo wskazano nieprawidłową podstawę prawną żądania uiszczenia przez skarżącego kosztów udostępnienia informacji publicznej. W informacji o wysokości opłaty należało bowiem powołać art. 15 u.d.i.p. Organ przyznał, że błędnie przyjęto, iż w analizowanej sprawie ma zastosowanie] przepis § 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i w konsekwencji wobec braku wpłaty pozostawił wniosek skarżącego bez rozpatrzenia. W istocie jednak skarżący nie wnosił o udostępnienie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w której to sytuacji organ wydaje dokumenty dopiero po uiszczeniu opłaty, co wynika z odrębnych od ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisów regulujących zasady i tryb udostępniania dokumentów znajdujących się w aktach postępowania karnego lub cywilnego. Organ zaznaczył przy tym, że skarżący, mimo iż posiada wiedzę o przepisach ustawy o dostępie do] informacji publicznej (na co wskazuje sposób zredagowania przez niego skargi), przez blisko 3 miesiące nie zgłosił zastrzeżeń do treści wezwania z dnia 24 czerwca 2014 r., a pierwszą jego czynnością po otrzymaniu wezwania było dopiero złożenie skargi na bezczynność organu. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę, że zaniechanie organu nie było zamierzone i nie miało na celu utrudniania skarżącemu dostępu do informacji publicznej, organ wniósł o stwierdzenie, że skarżona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa oraz o niewymierzenie grzywny. Równocześnie organ poinformował, że jest w trakcie przygotowywania informacji, o których udostępnienie wnosił skarżący, zaznaczając, że ich udostępnienie nastąpi niezwłocznie po dokonaniu anonimizacji przekazywanych dokumentów, co z uwagi na obszerność materiału (1291 stron) wiąże się z dużym nakładem pracy po stronie organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że informacje, o których udzielenie wystąpił skarżący mają charakter informacji publicznych. Tak też zostały potraktowane przez organ, który jednakże uzależnił ich udostępnienie od wcześniejszego uiszczenia przez skarżącego wskazanej opłaty. Takie postępowanie organu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny, o czym stanowi art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w sytuacji przewidzianej w art. 15 ust. 1, który stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie podkreśla się, że z tego powodu, iż ktoś nie uiścił opłaty nie można wydać decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, bądź pozostawić wniosek o jej udzielenie bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 781/13 wskazał, że podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty. Regulacja art. 15 ust. 2 przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji, ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 63). Organ nie może uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty, skoro powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia sygn. akt IV SA/Po 475/14 mówiąc, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje określoną w niej chronologię czynności, a mianowicie w sytuacji, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej nie warunkującym. Przepisy komentowanej ustawy nie przewidują bowiem uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wskazane rozwiązanie z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, nie pozostawia go w niepewności, co do konieczności i zakresu realizacji obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SAB/Kr 10/06 stwierdził, że w świetle art. 15 u.d.i.p. zamiar pobrania przez podmiot zobowiązany opłaty odpowiadającej poniesionym kosztom udostępnienia informacji może jedynie odroczyć realizację wniosku na 14 dni, ale nie zwalnia od obowiązku jego rozpoznania. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że kwestia pobrania opłat za udostępnienie informacji publicznej na podstawie ww. art. 15 ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy. Z treści powyższego przepisu wynika bowiem jedynie możliwość, a nie obowiązek ich ustalenia i to przy spełnieniu dodatkowej przesłanki, jaką jest "poniesienie dodatkowych kosztów". Nadto przepis ten dotyczy wyłącznie rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ, co oznacza, że będą one różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 338/13). W rozpoznawanej sprawie organ skierował do skarżącego pismo, w którym określił wysokość kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji publicznej tj. wykonanych kserokopii na kwotę 1.291 złotych. Zauważyć w tym miejscu należy, że skarżący we wniosku o udostępnienie informacji wskazał, że informacje o które się zwraca mogą być udostępnione na płycie CD/DVD. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie z ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z uwagi na treść powyższych uregulowań, organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć udostępnienie informacji w zaproponowanej przez skarżącego formie, czyli na płycie CD/DVD, tym bardziej, że ta forma udostępnienia informacji nie generuje tak dużych kosztów, jak wykonanie kserokopii dokumentów (liczących 1291 stron), za które organ zażądał kwoty 1.291 złotych. Finalnie, jak wynika z akt sprawy, Prezes Sądu Okręgowego w K. , jako podmiot zobowiązany, udostępnił skarżącemu żądane informacje w tej właśnie formie (na płycie). Nastąpiło to jednakże przy piśmie organu z dnia 23 października 2014 r.( jak wynika z akt sprawy skarżący otrzymał żądaną informację publiczną w dniu 27 października 2014r.) , a zatem z przekroczeniem terminu przewidzianego do udostępnienia informacji, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wskazany przepis stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do treści ust. 2 art. 13 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponieważ załatwienie wniosku skarżącego nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., Sąd ocenił powyższy aspekt i uznał, że skarżona bezczynność Prezesa Sadu Okręgowego w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt I wyroku. Niewątpliwe 14-dniowy termin do udostępnienia informacji został przekroczony, jednakże takie opóźnienie w realizacji wniosku nie może być traktowane jako kwalifikowane. Zwłoka w rozpoznaniu wniosku nie była rażąco długa i wynikała z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z błędnego przekonania, że brak uiszczenia opłaty za udzielnie informacji zwalnia organ z obowiązku rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Te same względy uzasadniły odstąpienie od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi grzywny. W pkt II wyroku Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie tj. w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu Okręgowego w K. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 czerwca 2014 r. w zakreślonym przez Sąd terminie. Rozstrzygnięcie powyższe wynika z faktu, iż jak już wskazano powyżej, wniosek skarżącego został rozpoznany. Postępowanie w tym zakresie należało zatem umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Przepis ten mówi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w pkt 2 i 3 tego artykułu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 481/13, postanowienie z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12).