II SAB/Kr 381/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D.L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 sierpnia 2014 r. I. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego D.L. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] września 2014 r., złożonym za pośrednictwem organu, D. L. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w załatwieniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając powyższe D. L .podawał, że przedmiotowym wnioskiem wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści jednej - dowolnie wybranej - decyzji administracyjnej wydanej w lipcu 2014 r. Do dnia dzisiejszego nie otrzymał tej informacji, co oznacza stan naruszenia prawa. Wniosek zawierał imię i nazwisko oraz pozostałe dane osobowe niezbędne do identyfikacji skarżącego, zatem organ pozostaje w zwłoce w jego załatwieniu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wnosił o jej oddalenie, nieobciążanie organu kosztami postępowania sądowego oraz grzywną. Jak wyjaśniał, dniu [...] sierpnia 2014 r., drogą mailową, wpłynęło pismo dotyczące udostępnienia treści jednej - wybranej dowolnie - decyzji administracyjnej, jaką organ wydał w lipcu 2014 r. Z uwagi na fakt otrzymanie maiła na zwykłą skrzynkę mailową, a nie za pośrednictwem obsługiwanego ePTJAP-u, organ wezwał D. L. do uzupełnienia pisma w trybie art. 64 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na wezwanie, na dziennik podawczy Inspektoratu, drogą pocztową wpłynęła skarga w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. po ponownej analizie wniosku, aktualnie obowiązujących przepisów oraz linii orzeczniczej, przychylając się do wniosku D. L. z dnia [...] sierpnia 2014r., żądaną informację publiczną udostępnił, przesyłając decyzję pocztą na adres podany w mailu. Jednocześnie organ podjął niezbędne kroki w celu zapobieżenia na przyszłość błędnemu wezwaniu w takich przypadkach do uzupełnienia podpisu wnioskodawcy. Zdaniem organu z uwagi na powyższe, jak również to, iż obowiązek wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, uzasadnionym jest wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednol. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania ( art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu ( tak m.in. NSA w wyrok z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, zam. zb. Lex nr 236545 i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 208 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, zam. zb. LEX nr 505258). W świetle powyższego, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga została należycie opłacona. Brak także przesłanek do wydania takiego orzeczenia z innych przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 p.p.s.a. - co nie było kwestionowane. Skarga w niniejszej sprawie jest skargą na bezczynność w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy w zakresie zobowiązania organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności, choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. Stan taki zachodzi w niniejszej sprawie, z tym że wystąpienie przesłanek do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., odnośnie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, nie zwalnia od orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam. zb. Lex nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Artykuł 7 - 12 u.d.i.p. normuje sposób oraz formę udostępniania informacji publicznej. Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p. który stanowi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Pisemny wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej ( tak trafnie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014r., sygn. akt II SAB/Gd 50/14 , LEX nr 1486035). Za wniosek o udzielenie informacji publicznej uznać można przesłanie zapytania drogą elektroniczną, i to nawet, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej ma uproszczony i odformalizowany charakter, a osoba zadająca pytanie nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, nie musi bowiem wykazywać interesu prawnego, ani interesu faktycznego. Przepisy k.p.a. mogą być stosowane tylko w przypadkach określonych w u.d.i.p. Ta ustawa natomiast nie daje możliwości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2012 r., sygn.. akt II SAB/Łd 46/12, LEX nr 1166260 ). W odpowiedzi na skargę nie było kwestionowane, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. jest organem władzy zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej, wniosek dotyczył takiej właśnie informacji oraz był dostatecznie sprecyzowany Powyższe nie budzi wątpliwości także w ramach niniejszej kontroli sądowej, dokonywanej w związku z wniesieniem skargi na bezczynność organu. Przedstawione wraz z odpowiedzią na skargę dokumenty dowodzą udostępnienia żądanej informacji publicznej już po wniesieniu skargi, w sposób kompletny i zgodny z wnioskiem, czego skarżący nie kwestionował. Czynność materialno-techniczna została podjęta w dniu 13 października, żądaną kserokopię decyzji doręczono skarżącemu 14 października 2014 r., zatem po terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z wniosków skargi wynika, że opisany w niej stan nie jest uznawany przez skarżącego za przejaw rażącego naruszenia prawa, albo powód do wymierzenia organowi grzywny. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym, z uwagi na brak znamion zaniedbań ze strony organu, wątpliwości jakie budzi w praktyce stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz stosunkowo krótki okres bezczynności. W opisanej sytuacji, brak też podstaw do orzeczeniu z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w pkt I. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w pkt II., na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym wydania nakazów związanych ze stanem bezczynności albowiem ustał on w toku postępowania. Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, zawartego w pkt III. sentencji wyroku, stanowi art. 200 p.p.s.a., art. 201 §1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Okoliczności wskazywane w odpowiedzi na skargę co do przyczyn bezczynności organu nie mogą być przesłanką do uwzględnienia wniosku o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania, ku czemu brak podstaw prawnych.