II SAB/Kr 40/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Małgorzata Brachel –Ziaja Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy N. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy N. do wydania w terminie 30 dni licząc od dnia zwrotu akt organowi - aktu w postępowaniu wszczętym na wniosek T. S. w dniu 17 maja 2005r. znak : [...]. Burmistrz Miasta i Gminy N. pismem z dnia 23 maja 2005 r. zawiadomił T.S. i M.B. , że na podstawie art. 61 k.p.a. wszczął w dniu 17 maja 2005 r. postępowanie administracyjne o sygn. akt: [...] w sprawie eksploatacji szamba na posesji w [...] przez współwłaścicieli nieruchomości M.B. oraz T. i J.S. . W dniu 5 września 2005 r. M.B. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na bezczynność organu I instancji w wyżej opisanym przedmiocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., znak: [...] umorzyło postępowanie w sprawie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. M.B. pismem z dnia 30 lipca 2009 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy N. , podnosząc, iż organ ten we wszczętym w dniu 17 maja 2005 r. postępowaniu administracyjnym znak: [...] z dnia 17 maja 2005 r. na wniosek T.S. w sprawie wspólnego szamba, na posesji w [...], nie wydał decyzji administracyjnej kończącej sprawę. Skarżącą wniosła o: - nakazanie Burmistrzowi Gminy N. zakończenia postępowania administracyjnego znak: [...] oraz wydania decyzji administracyjnej w w/w sprawie, - nałożenie kary grzywny na Burmistrza Gminy N. , który od pięciu lat od wszczęcia postępowania pozostaje bezczynny, - uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], - uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2005 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy N. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że skarżąca jest współwłaścicielką w ½ części nieruchomości gruntowej położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, użytkowanym przez skarżącą oraz współwłaścicieli tej nieruchomości w pozostałej części – T. i J.S. . T. i J.S. przyłączyli użytkowaną przez siebie część budynku posadowionego na nieruchomości, o której mowa, do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej oraz zawarli umowę o dostawę wody i odbiór ścieków z przedsiębiorstwem świadczącym usługi w tym zakresie. Skarżąca umowy takiej nie podpisała i korzysta ze zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe nie legitymując się nawet stosowną umową zawartą z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na opróżnianie takich zbiorników. Dalej organ podał, iż pismem z dnia 17 maja 2005 r. T.S. poinformowała organ, że zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe "cieknie" oraz że "wydobywa się z niego fetor", żądając "natychmiastowego przymuszenia M.B. do jego opróżnienia". W dniu 23 maja 2005 r. T.S. zażądała zastępczego wykonania obowiązku opróżnienia zbiornika przez Gminę na koszt skarżącej. W dniu 9 czerwca 2005 r. organ dokonał czynności kontrolnych, z których sporządzony został protokół. Pismem z dnia 27 czerwca 2005 r. organ poinformował T.S. o podjętych czynnościach podnosząc, że nie przedstawienie przez skarżącą rachunków za wywóz nieczystości ciekłych spowoduje konieczność skierowania wniosku o ukaranie skarżącej przez sąd. W dniu 5 września 2005 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na bezczynność organu w sprawie o wywóz nieczystości ciekłych ze zbiornika odpływowego usytuowanego na nieruchomości Nr [...] w S. domagając się wydania decyzji administracyjnej, od której mogłaby się odwołać. Postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym zakończone zostało w dniu 11 października 2005 r. wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie zażalenia na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie ([...] ). Kolegium przychyliło się do stanowiska organu, który stwierdził brak ustawowych podstaw do uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego, które mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w opisanej sytuacji nie można mówić o istnieniu sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Z faktu braku sprawy zawisłej przed organem oraz braku ustawowych podstaw do wydania decyzji administracyjnej Kolegium wywiodło brak możliwości składania zażalenia na bezczynność organu. Kolejne zażalenie na bezczynność organu skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w dniu 4 grudnia 2008 r. Zarzuty podniesione w zażaleniu okazały się tożsame z zarzutami wynikających z zażalenia skarżącej z dnia 5 września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r. o uznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione podniosło, że nadzór nad realizacją obowiązków określonych w art. 5 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta oraz, że w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4 wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Kolegium podniosło wreszcie, że w myśl art. 5 ust. 8 - ust. 7 wyżej powołanej ustawy nie dotyczy obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 3-3b, co oznacza, że w tym zakresie nie stosuje się postępowania administracyjnego, z czego wynika, że brak jest podstaw do składania w trybie art. 37 k.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 21 maja 2009 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2005 r. znak [...]. Kolegium pismem z dnia 27 maja 2009 r. [...] wezwało organ do przesłania całości oryginalnych akt dotyczących sprawy, zwróconych przez Kolegium do organu w dniu 12 grudnia 2005 r. Organ pismem z dnia 2 czerwca 2009 r. wyjaśnił, że przesłał akta do Kolegium stosując się do uprzedniego wezwania. Organ podniósł, iż Kolegium nie zwróciło organowi akt, o których mowa, a do chwili obecnej nie doręczyło mu również decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...], na którą w skardze powołuje się skarżąca. Nadto organ podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] skarżąca zobowiązana została do uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego usytuowanego na nieruchomości położonej S. Nr [...] i transport nieczystości ciekłych do punktu zlewnego. Decyzją o której mowa, skarżąca zobowiązana została także do udostępniania zbiornika bezodpływowego przedsiębiorcy posiadającemu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Decyzja powyżej opisana, przedłużana sukcesywnie na kolejny okres i obowiązująca w dniu przekazywania niniejszej skargi do Sądu była przedmiotem odwołań do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Obydwa organy nie uznały podnoszonych przez skarżącą zarzutów za zasadne. Nie bez znaczenia pozostaje także, że Sąd Apelacyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 26 listopada 2008 r. uznał, iż M.B. "była jedyną osobą korzystającą ze zbiornika bezodpływowego. Skoro natomiast tylko ona z niego korzystała to brak podstaw do uznania, że do jego opróżniania zobowiązana była również druga współwłaścicielka, która miała już w tym okresie dostęp do kanalizacji". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy N. w zakończeniu postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 17 maja 2005 r. w sprawie o sygn. akt: [...] dotyczącego eksploatacji szamba na posesji w [...] przez współwłaścicieli nieruchomości M.B. oraz T. i J.S. , nie są natomiast wiążące wnioski zawarte w złożonej skardze. Wnioski skarżącej o nałożenie kary grzywny na Burmistrza Gminy N. , który od pięciu lat od wszczęcia postępowania pozostaje bezczynny, uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2005 r., znak: [...] oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. znak: [...] wykraczają ponadto poza granice niniejszej sprawy i z tego powodu nie mogły być uwzględnione. Skarga na bezczynność jest dopuszczalna, gdyż skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, jakie służyły jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. złożyła kolejne zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie (data wpływu do SKO w K. – 4 grudnia 2008 r.). Podkreślić należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma więc charakter incydentalny związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko to nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia, jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd, niezależnym nawet od tego czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. W konsekwencji dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę w sprawie dotyczącej bezczynności organu, wystarczające jest wykazanie składania przez stronę stosownego zażalenia do organu administracji wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu, ani dla oceny istnienia bezczynności znaczenia nie ma natomiast sposób rozpoznania takiego zażalenia przez organ wyższego stopnia. Niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji, stronie zostaje bowiem otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEX nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756). Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, którego zakończenia domaga się skarżąca, tj. postanowienie w sprawie eksploatacji szamba na posesji w [...] przez współwłaścicieli nieruchomości M.B. oraz T. i J.S. zostało wszczęte na podstawie art. 61 k.p.a. przez Burmistrza Miasta i Gminy N. w dniu 17 maja 2005 r., sygn. [...], o czym organ ten zawiadomił T.S. i M.B. pismem z dnia 23 maja 2005 r. [...]). Z akt sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę złożonej przez Burmistrza Miasta i Gminy N. wynika, że postępowanie to nie zostało do chwili rozpoznania skargi zakończone w sposób przewidziany w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Jeżeli zatem w ocenie organu postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 17 maja 2005 r., sygn. [...], nie dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzyganej merytoryczną decyzją administracyjną, konieczne było zakończenie tego postępowania "w inny sposób" tj. poprzez wydanie decyzji procesowej o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowe będzie zatem postępowanie w sprawie, która nie jest regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że brak normy prawnej dającej podstawę do orzekania w sprawie administracyjnej stanowi jeden z koniecznych elementów materialnego stosunku prawnego, a jego brak skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Użycie przez ustawodawcę w treści art. 105 § 1 k.p.a. słowa "wydaje" a nie "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Tym bardziej należy więc tak postąpić, gdy postępowanie od samego początku było bezprzedmiotowe. Zaznaczyć należy, że wydawane przez organ decyzje zobowiązujące skarżącą do uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego usytuowanego na nieruchomości położonej S. Nr [...] i transport nieczystości ciekłych do punktu zlewnego oraz do udostępniania zbiornika bezodpływowego przedsiębiorcy posiadającemu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, były wydawane w odrębnych postępowaniach administracyjnych i jako takie nie mogą być traktowane jako rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu wszczętym w dniu [...] maja 2005 r., sygn. akt: [..] Należy podkreślić, że bezczynność administracji ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Z akt sprawy wynika, że organ nie korzystał z obowiązków sygnalizacyjnych, o jakich mowa w art. 36 k.p.a. W związku z brakiem formalnego zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego skargę należało uznać w całości za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - konieczne stało się zobowiązanie przez sąd Burmistrza Miasta i Gminy N. do wydania w terminie 30 dni aktu administracyjnego w postępowaniu "w sprawie eksploatacji szamba na posesji w [...] przez współwłaścicieli nieruchomości M.B. oraz T. i J.S. " wszczętym na podstawie art. 61 k.p.a. przez Burmistrza Miasta i Gminy N. w dniu 17 maja 2005 r., sygn. [...].