II SAB/Kr 41/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy [...] do udzielenia informacji publicznej; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 17 listopada 2016 r. Stowarzyszenie "[...] " z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy P. polegającą na nie udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 5 października 2016 r. w terminie wskazanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czym naruszono art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konkluzji skargi, Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem, o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podało, iż wnioskiem z dnia 5 października 2016 r. wystąpiło za pośrednictwem poczty elektronicznej do Burmistrza Miasta i Gminy P. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "informacji o wykształceniu osoby spełniającej funkcję Zastępcy Burmistrza od dnia 15 grudnia 2015 r. do dnia 9 sierpnia 2016 r." Powyższa informacja miała zostać udostępniona na adres mailowy Stowarzyszenia, z którego wysłany został wniosek o udostępnienie tej informacji. Jednak do dnia wniesienia skargi Burmistrz Miasta i Gminy P. nie udzielił odpowiedzi. Zdaniem Stowarzyszenia, żądane informacje o wykształceniu stanowią "informację publiczną". Na poparcie swojego stanowiska, Stowarzyszenie powołało się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta P. wniósł o jej przekazanie, na podstawie art. 13 § 2 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jako właściwego do jej rozpoznania, o oddalenie skargi lub umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Burmistrz Miasta i Gminy P. potwierdził, że Stowarzyszenie przesłało za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wykształcenia osoby pełniącej funkcję Zastępcy Burmistrza od dnia 15 grudnia 2015 r. do dnia 9 sierpnia 2016 r. Podniósł również, że nigdy nie kwestionował, że żądana przez Stowarzyszenie informacja ma charakter informacji publicznej. Wyjaśnił również, że udzielenie odpowiedzi Stowarzyszeniu dopiero w dniu 23 listopada 2016 r. tj. po otrzymaniu skargi na bezczynność jest wynikiem nie dotarcia wniosku skarżącego do adresata, spowodowanego problemami ze stabilnością i aktualną migracją serwerów pocztowych u obecnego hostingodawcy co spowodowało przerwy w dostępie do usług, jak również długotrwała choroba (trwająca od 15 września do 21 października 2016 r.) pracownika odpowiedzialnego za udostępnienie informacji publicznej. Wskazał również, że przedmiotowy wniosek został zakwalifikowany jako spam, co opóźniło jego odnalezienie. Tym samym zwłoka wynikająca z powyższych i niezależnych od skarżonego organu okoliczności nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Nadto organ wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej została udzielona przed skierowaniem skargi do właściwego sądu administracyjnego, co czyni zarzut bezczynności organu niezasadnym. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu sygn. akt IV SAB/Wr 208/16 uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 P.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ponadto należy wskazać, że stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi, zauważyć należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej (art. 52 § 1 P.p.s.a.), przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w ww. art. 52 P.p.s.a. Brak jest tutaj podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 lipca 2016 r., LEX nr 2086528; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2016 r., II SAB/Kr 84/16, LEX nr 2069027). Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 5 października 2016 r. wystąpiło Stowarzyszenie. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) – dalej jako "u.d.i.p.", bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2016 r. II SAB/Łd 259/16, LEX nr 2187962). Konsekwencją tego stanowiska jest to, że sąd administracyjny może uznać, iż podmiot obowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności tylko wtedy, gdy nie udostępnia jej wnioskodawcy w terminie zakreślonym powołaną ustawą, a przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. W razie sporu między stroną wnioskującą o udostępnienie informacji a podmiotem, od którego żąda się informacji, sąd administracyjny może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania tylko wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji publicznej. Stawiając sprawę jednoznacznie: "sąd administracyjny, do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępniania żądanej informacji może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania, tylko wówczas, gdy dotyczy to informacji publicznej’ (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 września 2015 r., II SAB/Bk 45/15, LEX nr 1941000). Stanowisko to należy podzielić. W sytuacji złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). W świetle art. 1 ust.1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W treści zaś art. 4 przedmiotowej ustawy wskazano, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Natomiast przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, przy czym katalog ten nie ma charakteru zamkniętego. W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie wnioskowało o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie "informacji o wykształceniu osoby pełniącej funkcję Zastępcy Burmistrza od dnia 15 grudnia 2015 r. do dnia 9 sierpnia 2016 r." Z powyższego wynika, że wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja, niewątpliwie stanowiła informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co nie jest objęte sporem między Stowarzyszeniem, a organem administracji. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie pozostaje również fakt, że Burmistrz Miasta i Gminy P. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z powołanym wcześniej art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy Burmistrz Miasta i Gminy P. jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostawał w bezczynności. Jak wynika z akt sprawy żądana informacja została udostępniona Stowarzyszeniu w dniu 23 listopada 2016r. a zatem już po wpłynięciu skargi, co miało miejsce w dniu 21 listopada 2016r. Okoliczność udostępnienia żądanej informacji już po wniesieniu skargi nie powodowała jednak bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Z uwagi na udostępnienie żądanej informacji po wniesieniu przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność do Sądu, bezprzedmiotowym stało się jedynie orzekanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy P. do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności i w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć. Niemniej jednak niezbędnym było stwierdzenie, czy organ pozostawał w bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które jednak nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Bez wątpienia udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie informacji nie nastąpiło we wskazanym powyżej terminie, bowiem odpowiedzi na wniosek z dnia 5 października 2016 r. organ udzielił dopiero w dniu 23 listopada 2016 r. tj. po otrzymaniu skargi na bezczynność. Niewątpliwie więc organ nie udostępnił informacji w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. To w konsekwencji prowadzi do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei oceniając charakter stwierdzonej bezczynności - jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że powodem dla którego nie doszło do udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie było niedotarcie wniosku skarżącego do adresata, spowodowanego problemami ze stabilnością i aktualną migracją serwerów pocztowych u obecnego hostingowcy, co wywołało przerwy w dostępie do usług oraz zakwalifikowanie wniosku skarżącego do zbioru "spam". W ocenie sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa bowiem okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny. Skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu drogą mailową dnia 5 października 2016 r., który to wniosek jak już wcześniej wspomniano trafił do skrzynki pocztowej organu do folderu SPAM, w związku z czym nie został odczytany. Dopiero doręczenie skargi na bezczynność, uruchomiło poszukiwania przedmiotowego wniosku przez organ, który po jego odnalezieniu niezwłocznie w dniu 23 listopada 2016 r. udzielił odpowiedzi. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem skarżącego, czy też celowym przedłużeniem postępowania. Tym samym okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Niemniej jednak wskazać należy, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, niewątpliwie obciąża ten organ. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (por. postanowienia NSA: z 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15; z 5 listopada 2015 r., I OSK 1940/15 oraz I OSK 2897/15; z 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Tak więc okres opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi, mimo że nie można ocenić go jako rażącej bezczynności, musi być jednakże oceniony jako bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pkt I wyroku), na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt II wyroku), a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku).