II SAB/Kr 410/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. N. na bezczynność Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie niewykonania czynności nakazanej prawem postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowe; II. odrzucić wniosek skarżącej Z. N. w przedmiocie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; III. zasądzać od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącej Z. N. kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, Pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. Z. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady Miejskiej w [...] w zakresie braku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej [...] w ustawowym terminie wynikającym z art. 7 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 73, poz. 390). Skarżąca wniosła o stwierdzenie przez Sąd bezczynności Rady Miejskiej w [...] w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz o powierzenie Wojewodzie [...] na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym obowiązku zastępczego sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 198/13 skargę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że legitymację skargową posiada skarżąca, ponieważ w tym zakresie przesadził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1591/13. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości objętej strefą "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej [...]. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że Rada Miejska w [...] uchwaliła uchwałą z dnia 31 maja 2010 r. Nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Plan ten został zaskarżony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 795/11 stwierdził jego nieważność, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 460/12. Tym samym plan miejscowy został wyeliminowany z obrotu prawnego dopiero z dniem 11 maja 2012 r. Nie miała więc sytuacja bezczynności [...] w R., ponieważ organ ten uchwalił plan miejscowy i wykonał wynikający z przepisów prawa obowiązek. Późniejsze unieważnienie takiego planu nie oznacza stanu bezczynności organów planistycznych Gminy [...]. Ponieważ ani ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, jak również ustawa z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw nie zawierają określenia terminu uchwalania planu miejscowego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, w drodze analogii do art. 7 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 73, poz. 390) należy przyjąć 2-letni okres jego uchwalenia liczony, w tej sprawie, od dnia prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniej uchwalonego planu miejscowego. Skoro plan miejscowy z 2010 r. został wyeliminowany z obrotu prawnego w dniu 11 maja 2012 r., to termin uchwalenia planu dla strefy "A" mija 11 maja 2014 r. Oznaczało to, że na datę 10 grudnia 2013 r. Rada Miejska w [...] nie była bezczynna, zwłaszcza, że już toczy się procedura planistyczna. Od tego wyroku została wniesiona przez skarżącą skarga kasacyjna, jak i odrębną skargę kasacyjna wniosła Rada Miejska w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 789/14 w uwzględnieniu skargi kasacyjnej Z. N. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a skargę kasacyjną Rady Miejskiej w R. oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 101a ustawy o samorządzie gminnym stanowił podstawę do skutecznego wniesienia w tej sprawie skargi. Czynności nakazane prawem, o których mowa w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, często przybierają postać wydania aktu prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w tej sprawie zdolność sądową ma Rada Miejska w R.. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę Z. N. stwierdził, nietrafnie Sąd I instancji ustalił termin wykonania przez gminę uzdrowiskową obowiązku uchwalenia planu miejscowego dla strefy "A". Początkowo gminy uzdrowiskowe miały na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 167, poz. 1399) obowiązek uchwalenia planu miejscowego do dnia 2 października 2007 r. (okres 2 lat). Ustawą z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 73, poz. 390) zmieniono stan prawny w ten sposób, że gminy uzdrowiskowe miały obowiązek sporządzenia planów miejscowy dla stref "A" w okresie 2 lat liczonych od daty otrzymania decyzji Ministra Zdrowia potwierdzającej możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego. Gminy, które w dniu wejścia wżycie ustawy z 4 marca 2011 r. posiadały status uzdrowiska, zostały zobowiązane do uchwalenia planów miejscowych dotyczących stref "A" w terminie 2 lat od daty wejścia w życie tej ustawy - czyli do dnia 7 lipca 2013 r. Tym samym tylko w okresie od 7 lipca 2011 r. do 7 lipca 2013 r. gmina uzdrowiskowa mająca na swoi terytorium strefę "A" była zwolniona z posiadania planu miejscowego dla tej strefy. Termin sporządzenia dla takiej strefy planu miejscowego należy liczyć od dnia wejścia w życie ustawy z 4 marca 2011 r., a nie od daty prawomocnego wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Skarżąca pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. wniosła o umorzenie postępowania w związku z uchwaleniem planu miejscowego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska [...], ale potrzymała żądanie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek uchwalenia planu miejscowego powstał już z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 167, poz. 1399), a plan miejscowy uchwalony w dniu 31 maja 2010 r. przez Radę Miejską w R. miał charakter pozorny i zawierał oczywiste błędy. Tym samym należałoby uznać, że po unieważnieniu tego planu miejscowego powstała sytuacja taka, jakby tego planu w ogóle nie było. Także okres kolejnych 2 lat wynikający z art. 7 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 73, poz. 390) nie został przez Radę Miejską w R. dotrzymany, ponieważ wszczęcie postępowania planistycznego nastąpiło dopiero uchwałą z dnia 17 lipca 2013 r. Nr XXXVIII/243/13 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska [...]. Zlecenie sporządzenia materiałów planistycznych na potrzeby tego planu udzielono dopiero 27 lipca 2013 r. Tym samym plan miejscowy zamiast obowiązywać od 2007 r., obowiązuje dopiero od 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art.3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, a nie zostały wprost wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. Takimi sprawami, objętymi kognicją sądu administracyjne a nie wymienionymi wprost w art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowią sprawy uregulowane w art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, odsyłającym do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na nie wykonywanie przez organy gminy czynności nakazanych prawem albo na podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Warunkiem wniesienia skutecznie takiej skargi jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w tej sprawie już orzekał merytorycznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 198/13. Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 789/14. Wiążący charakter ustaleń wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w art. 190 P.p.s.a., nie ma jednak zastosowania do dalszego rozpoznawania tej sprawy. Skarżąca wniosła skargę, ale ta skarga w zakresie uznania bezczynności Rady Miejskiej [...] w wykonaniu obowiązku wynikającego z obowiązującego prawa została w piśmie skarżącej z dnia 9 stycznia 2015 r. cofnięta. Skarżąca wniosła o umorzenie w tym zakresie postępowania argumentując, że Rada Miejska w K. uchwaliła plan miejscowy dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska [...] i w tym zakresie Sąd w pkt I wydanego postanowienia postępowanie umorzył. Skarżąca potrzymała żądanie stwierdzenia, że bezczynność Rady Miejskiej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął stanowiska, w związku z tym sąd I instancji powinien dokonać oceny samej dopuszczalności wniesienia takiego żądania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zgłoszone żądanie oceny bezczynności w zakresie niewykonania obowiązku nałożonego prawem jest w tej sprawie niedopuszczalne. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powołany obowiązek każdorazowego rozstrzygania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też bez rażącego naruszenia prawa dotyczy tylko takich bezczynności, które dotyczą zakresu objętego art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., a więc: (a) bezczynności w sprawach kończących się wydaniem decyzji administracyjnych; (b) bezczynności w sprawach wydania postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (c) bezczynności w sprawach wydania postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (d) bezczynności w sprawach wydania innych niż wskazane w pkt a-c aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz (e) bezczynności w zakresie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W sprawach dotyczących niewykonania czynności nakazanych prawem albo podejmowania czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich, podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd nie ma podstaw do rozstrzygania, czy takie niewykonywanie czynności miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sprawy, o których mowa w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym nie zostały objęte katalogiem spraw uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zbieżne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1423/10, opub. w LEX nr 1068407 wskazując, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest skargą na bezczynność, ale skargą na niewykonanie czynności nakazanych prawem. Samo zakwalifikowanie takiej skargi przez sąd jako skargi na bezczynność zamiast skargi na niewykonanie czynności nakazanych prawem nie stanowi istotniejszego naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi i nie może uzasadniać uchylenie wydanego orzeczenia. Tym samym należy stwierdzić, że skoro art. 149 § 1 P.p.s.a. nakazujący rozstrzyganie o tym, czy bezczynność miała miejsce lub nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa nie obejmuje spraw skarżonych na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a ponadto brakuje innej podstawy prawnej umożliwiającej dokonywanie takiej oceny w stosunku do skarg wnoszonych na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym – żądanie skarżącej co do oceny rażącej bezczynności, a właściwie rażącego niewykonywania czynności nakazanych prawem, nie ma podstaw prawnych i nie może podlegać rozstrzyganiu przez Sąd. W związku z tym Sąd odrzucił wniosek skarżącej co do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w zakresie nie wykonania czynności nakazanej obowiązującym przepisem. W pkt III postanowienia Sąd zasądził, na podstawie art. 200 w związku z art. 201 § 1 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a. zwrot kosztów postępowania.