II SAB/Kr 427/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania znak: [...] L zobowiązuje organ do wydania aktu dotyczącego odwołania strony skarżącej Firma A z siedzibą w W. w terminie 14 dni, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 20 września 2019 r. [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania znak [...] tj. postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z dnia 13 września 2018 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia a budowę inwestycji pn. "rozbudowa stacji bazowej nr [...]_I. na działce nr [...] obr. I. D. gm. I.. Działaniu Wojewody zarzucono naruszenie art. 35 § 3 in fine K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w terminie prawem przewidzianym, pomimo upływu niemalże 12 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania odwoławczego w wyniku przewlekłego prowadzenia tegoż postepowania, praktycznie ograniczającego się wyłącznie do 6- krotnego wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie przez Wójta Gminy T. w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzenie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewoda prowadzi postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji od października 2018 roku. W tym czasie, dokonał jedynie 6-krotnego zawiadomienia o przedłużeniu terminu, nie wydając merytorycznej decyzji. Jednocześnie począwszy od 5 zawiadomienia o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, Wojewoda jako powód przewlekłości postępowania podaje rzekomą konieczność pozyskania niezależnych opinii eksperckich w zakresie oddziaływania stacji bazowych na zdrowie i życie oraz rozumienia aspektów technicznych działania stacji bazowych. Zgodnie z art. 35 § 3 zdanie ostatnie K.p.a. Wojewoda winien rozpatrzeć odwołanie niezwłocznie, przy czym nie dłużej w terminie 1 miesiąca dni od dnia przekazania odwołania przez organ I instancji. W niniejszej sprawie termin na jej załatwienie minął w dniu 10 listopada 2018 roku. W dotychczasowym okresie trwania postępowania, działania organu II instancji ograniczyły się praktycznie do 6-krotnego wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy. Wskazywane od pewnego momentu w zawiadomieniach rzekome pozyskiwanie niezależnych opinii, nie jest w żaden sposób usprawiedliwieniem przewlekłości postępowania, jako że interpretacja prawa jest samodzielnym obowiązkiem organu. Nawet jednak gdyby organ uznawał pozyskanie takich opinii za konieczne, winien je pozyskać niezwłocznie, co pozwoliłoby na zakończenie postępowania już wiele miesięcy temu. W konkluzji wniesiono o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 13 września 2018 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że skarga powinna zostać odrzucona, gdyż nie została poprzedzona ponagleniem. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że strona skarżąca tej ścieżki nie wyczerpała, bowiem nie wniosła ponaglenia na przewlekłość postępowania odwoławczego, lecz na bezczynność Wojewody w sprawie wniesionego odwołania (dowód: przekazana akta, karty 23-22 ). Również w takim zakresie orzekał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego ponaglenie wpłynęło, uznając, że w sprawie nie stwierdzono bezczynności organu (dowód: postanowienie GINB z dnia 28.08.2019 r. znak: [...], karta nr [...]). Przedmiotem wniesionej skargi do Sądu jest natomiast przewlekłość postępowania administracyjnego w ww. sprawie, której nie można utożsamiać z bezczynnością organu, którą zarzucał skarżący w ponagleniu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - .ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności ( tak m.in. WSA w Opolu w wyroku z dnia 27.02.2018 r., sygn.. akt II SAB/Op 6/18 ). Przewlekłość postępowania wystąpi natomiast wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wojewoda stwierdził, że w przypadku nie uznania powyższego zarzutu skargę należy oddalić, co potwierdza GINB w wydanym postanowieniu będącym odpowiedzią na ponaglenie strony w sprawie bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest skarga na przewlekłość postępowania organu II instancji. W ocenie skarżącego stan przewlekłości zaistniał, organ bowiem postępowanie to prowadzi od października 2018 r. Organ z kolei wnosi o odrzucenie skargi, ponaglenie bowiem do organu wyższego stopnia skarżący złożył nie na przewlekłe prowadzenie postępowania ale na bezczynność organu, których to pojęć w ocenie organu nie należy utożsamiać. W razie nie podzielenia tej argumentacji przez sąd, organ wnosi o oddalenie skargi, gdyż w odpowiedzi na ponaglenie w sprawie bezczynności organ wyższego stopnia wydał postanowienie w którym nie stwierdził bezczynności Wojewody. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W kwestii użytych w ustawie terminów "bezczynność organu" i "przewlekle prowadzonego postępowania" zarówno doktryna jak i orzecznictwo wypracowały stanowisko, iż bezczynność to nieprowadzenie sprawy przez organ administracji, pomimo prawnego obowiązku procedowania w sprawie tj. bezprawnego powstrzymania się od działań, do których organ był zobowiązany. Przewlekłości postępowania upatrywano natomiast w prowadzeniu postępowania w sposób nieefektywny, niekończeniu sprawy w ustawowych terminach, podejmowaniu czynności zbędnych, wydłużających czas postępowania. Dla przykładu przytoczyć można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r. I OSK 1467/18 w którym orzeczono, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Z kolei w wyroku z dnia z dnia 10 maja 2019 r. I OSK 2255/17 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Także w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. I OSK 1708/16 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Kwestię dopuszczalnego termin załatwienia sprawy administracyjnej regulują przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Organ I instancji ma zatem miesięczny a w sprawie skomplikowanej dwumiesięczny termin do załatwienie sprawy, organ odwoławczy powinien natomiast sprawę rozstrzygnąć w czasie 1 miesiąca. W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Zauważyć należy, iż z dniem 1 czerwca 2017 r przepis art. 37 § 1 K.p.a. regulujący kwestię ponaglenia uległ nowelizacji i od tego czasu ma on brzmienie - stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W ocenie sądu nie można mówić, iż zmiana ta wprowadziła legalne definicje pojęć "bezczynności organu oraz "przewlekłe prowadzanego postępowania", gdyż zamieszczona jest w regulacji dotyczącej kwestii technicznej, jakim jest ponaglenie, ponadto nie posługuje się terminem słownikowym typu "ilekroć w ustawie mowa jest o". Zauważyć też można, iż po wprowadzeniu tej regulacji, orzecznictwo sądów administracyjnych oceniających stan bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania nie uległo zasadniczej zmianie, co wynika też z wyżej przytoczonych wyroków wydanych w stanie prawnym po dokonaniu nowelizacji przepisu art. 37 § 1 K.p.a. W ocenie sądu rozpoznającym niniejszą sprawę regulacja ta nie może jednak pozostać obojętna na odkodowywanie terminów, jakimi posługuje się ta ustawa (K.p.a.) ale także P.p.s.a. Proces ten (odkodowywanie normy zawartej w przepisie) należy uczynić przy zachowaniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa i doktryny wyjaśniającego, czego te pojęcia dotyczą. Literalnie odczytując zapisy zamieszczone w art. 37 § 1 K.p.a. z bezczynnością organu mamy do czynienia, jeżeli nie załatwi sprawy w terminie 1 lub 2 miesięcznym w zależności od stopnia skomplikowania sprawy a organ odwoławczy w terminie miesiąca, lub w terminie, który organ (niezależnie czy II instancji) podał stronie, jako nowy termin załatwienia i sprawy. Z kolei przewlekłe prowadzone postępowania to postępowanie dłuższe niż byłoby to niezbędne dla załatwienia sprawy. Zestawienie tych dwóch przepisów mogło by doprowadzić do wniosku, że organ, który nie jest w bezczynności, bo nie minął mu termin do załatwienia sprawy o którym mowa w art. 36 § 1 K.p.a. (także ten wynikający z przedłużenia), może się jednocześnie dopuszczać przewłoki, bo sprawa mogła by być szybciej załatwiona. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę kwestię tę należy jednakże rozumieć w nieco innym świetle. Jeżeli organ do którego wpływa sprawa leżąca w gestii, którą ma załatwić podejmuje działania zmierzające do załatwienia tej sprawy, nie można mówić o jego bezczynności, choćby z uwagi na fakt, że słowo bezczynność pochodzące z słowa bezczynny oznacza "nic nierobiący", "niewypełniony pracą" (słownik języka polskiego PWN). Skoro zatem organ działa choćby w sposób nieefektywny nie sposób zarzucić mu bezczynności, co najwyżej że dopuszcza się przewłoki – także w rozumieniu nowego brzmienia art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. w którym mowa o prowadzeniu sprawy, a więc o aktywności organu, tyle że nieefektywnej. Tym bardziej nie można mówić o bezczynności organu, jeżeli stopień skomplikowania sprawy wymaga dłuższego postępowania i organ w sposób skoncentrowany działania prowadzi, choćby przeoczył obowiązek informowania strony o nowym terminie rozpatrzenia sprawy i przyczynie zwłoki. Sama czynność powiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynie zwłoki ma o ocenie sądu jedynie charakter techniczny i walor informacyjny w stosunku do strony, ale nie przerywa stan bezczynności organu, jako stanu powstrzymywania się od jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy. Organ, który żadnych czynności nie podejmuje nie dopuszcza się przewłoki, bo ta z założenia jest związana z nieefektywnym, ale jednak prowadzeniem sprawy. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 września 2019 r. II SAB/Bd 26/19 pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Nie sposób wywieść, iż organ który wyznacza kolejne terminy załatwienia sprawy nie podejmując żadnych czynności by sprawę załatwić dopuszcza się co najwyżej przewłoki ale nie jest bezczynny. Jak mowa wyżej informacja strony o nowym terminie załatwienia sprawy ma charakter techniczny, ale nie jest jednak w żaden sposób związana z czynnościami podejmowanymi przez organ w celu załatwienia sprawy. Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2192/17 sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ. W ocenie sądu stan bezczynności to stan niepodejmowania przez organ administracji działań zmierzających do załatwienia sprawy zaś stan przewlekłości to stan podejmowania przez organ działań nieefektywnych. Nie można uznać, że brak podejmowania przez organ jakichkolwiek działań zmierzających go załatwienia sprawy choćby organ wyznaczał kolejne nowe terminy załatwienia sprawy to nie stan bezczynności. Pozory legalności działania organu administracji nie mogą zastąpić legalności faktycznej, tym bardziej, że sytuacji takiej nie sposób zakwalifikować, jako przewłoki, ta bowiem zgodnie z regulacja art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. zakłada nieefektywne działanie organu – w przepisie tym mowa jest, iż postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Odwrotnością prowadzenia postępowania jest bierność organu – powstrzymanie się od prowadzenia postępowania, czego nie przerywa czynność wyznaczenia sobie nowego terminu załatwienia sprawy. Odczytując literalnie przepis art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. należało by dojść do wniosku, że w sytuacji, kiedy organ nie załatwia sprawy w terminie podstawowym (dla organu II instancji to termin miesięczny) i wyznacza nowy termin załatwienia sprawy, to przewłokę postępowania tego organu można by stwierdzić jedynie w sytuacji, kiedy podejmuje faktyczne działania mające na celu załatwienie sprawy np. uzupełnia materiał dowodowy, aczkolwiek czyni to nieefektywnie – zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przewłoka następuje, kiedy "postępowanie jest prowadzone". Jeżeli natomiast organ przedłużał by jedynie kolejne terminy załatwienia sprawy nie podejmując żadnej aktywności mającej na celu załatwienie sprawy tj. nie prowadził by postępowania, nie można by mu było zarzucić ani bezczynności (wyznacza kolejne terminy zakończenia sprawy a więc postępuje zgodnie z art. 36 K.p.a. co by wykluczało bezczynność) ani przewłoki, bo nie prowadzi postępowania. Interpretacja taka była by nie do przyjęcia. Z przekazanych sądowi akt sprawy administracyjnych nie wynika, aby organ II instancji poza wyznaczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy podejmował jakiekolwiek czynności uzasadniające stanowisko, iż nie jest bezczynny a jedynie dopuszcza się przewłoki. W szczególności akta te nie świadczą, aby organ podejmował działania, o których mowa w art. 136 § 1 K.p.a., co mogło by usprawiedliwić fakt wielokrotnego przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Czynności, jakich organ się podejmował to jedynie wyznaczał kolejne terminy załatwienia sprawy, których to terminów organ kolejno nie dotrzymywał. W ocenie sądu organ dopuścił się bezczynności przy rozpatrzeniu (w zasadzie braku rozpatrzenia) odwołania strony skarżącej i była to bezczynność rażąca z uwagi na czasu jej trwania. Termin wyznaczony organowi na załatwienie sprawy jest adekwatny do czasu, w jakim organ powstrzymywał się od jej załatwienia. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę wskazać należy, iż ponaglenie do organu wyższego stopnia dotyczyło bezczynności organu, która to bezczynność przez sąd została stwierdzona – zarzut braku ponaglenia jest więc bezzasadny. Skarga natomiast była złożona, co prawda na przewlekłe prowadzenie sprawy, zgodnie jednak z art. 134. § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie był więc stanowiskiem tym związany ani też nie wykroczył poza granice skargi, gdyż skargi na bezczynność i przewlekle prowadzone postępowanie mają tą samą podstawę prawną a sama ocena czy doszło do przewłoki czy bezczynności leży kompetencji sądu, z której to kompetencji w niniejszej sprawie sąd skorzystał. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na podstawie art. 149 § 1 oraz § 1a P.p.s.a. orzekła jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono natomiast w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.