II SAB/Kr 46/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi J.T., P.T. oraz A.S. na bezczynność Starosty Powiatu skargę oddala. Skarżący J. i P. T. oraz A.S. w dniu [...] kwietnia 2008r (data skargi, gdyż w aktach administracyjnych brak jest koperty zawierającej przesyłkę) wnieśli skargę na bezczynność Starosty Powiatu K. , trwającą od [...] 2006r do [...] 2007r, w sprawie wydania decyzji o przywróceniu środowiska zanieczyszczonego metalami ciężkimi w O. gm. Ś. do właściwego stanu w trybie art.82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r o ochronie i kształtowaniu środowiska. W uzasadnieniu skargi podali, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Starosty Powiatu K. z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustalenia obowiązku usunięcia z gruntu skażonych gleb i rurociągu i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Wobec braku jakiejkolwiek informacji o podjęciu czynności wyjaśniających, jak również nie wydania przez organ decyzji w sprawie, w dniu [...] 2006 r. złożyli w trybie art.37 § 1 kpa zażalenie na bezczynność organu l instancji. Pismem z dnia [...] stycznia 2008r skarżący ponownie zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozpoznanie zażalenia na bezczynność Starosty Powiatu K. Postanowieniem z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało zażalenie za nieuzasadnione, gdyż Starosta Powiatu K. pismem z dnia [...] 2007r. przekazał przedmiotową sprawę Wojewodzie, co powoduje, że nie pozostawał w bezczynności. W piśmie z dnia [...] 2008r Starosta Powiatu K. wyjaśnił, że dopiero przy piśmie SKO z dnia [...].2007r. otrzymał odpis decyzji z dnia [...]. W dniu [...].2007r. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z prośbą o wykonanie badań skażonych gruntów. Po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi Starosta przekazał sprawę wraz z posiadanymi aktami sprawy do Wojewody , stosownie do obowiązującej od dnia 30 kwietnia 2007r. ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Na rozprawie w dniu [...]2008r. skarżąca J.T. podniosła, że Starosta przekazał sprawę Wojewodzie pismem , a nie postanowieniem, co pozbawiło strony możności złożenia zażalenia. Przedłożyła również kserokopię postanowienia Wojewody z dnia [...], wydanego na podstawie art.65 § 1 kpa, przekazującego przedmiotową sprawę według właściwości Staroście Powiatu K. Podała , że aktualnie toczy się spór kompetencyjny między tymi organami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej - p.p.s.a.) Na wstępie rozważenia wymaga , czy skarga jest dopuszczalna. Po pierwsze , stosownie do treści art.52 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Po drugie , w myśl przepisu art.3 § 2 ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 , czyli w przypadkach , gdy sprawa powinna być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz przez inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jeśli chodzi o kwestię pierwszą , to środkiem o jakim mowa w art.52 p.p.s.a. jest między innymi zażalenie do organu administracji wyższego stopnia , składane w trybie art.37 kpa , na nie załatwienie sprawy w terminie. Skarżący złożyli w dniu [...]2006r takie zażalenie do Samorządowego Kolegium odwoławczego w K. Odnośnie kwestii drugiej podnieść należy , że ponieważ w przedmiotowej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna, skargę w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalną. W związku z powyższym ocenić pozostaje , czy Starosta Powiatu K. pozostawał w przedmiotowej sprawie w bezczynności. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia lub nie podjął czynności. Ponadto w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w chwili zamknięcia rozprawy (J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196). Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W związku z odwołaniem się w art. 149 p.p.s.a. do art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd administracyjny może zastosować art. 149 p.p.s.a., gdy w sprawie doszło do bezczynności administracyjnej. Przepis ten nie może jednakże stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi być powiązany z przepisem prawa przewidującym taką możliwość. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Jeżeli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 ustawy. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 467). W niniejszej sprawie należało ocenić, czy organowi można zarzucić bezczynność w sytuacji, gdy przekazanie sprawy innemu organowi nastąpiło pismem a nie w formie postanowienia, względnie , czy na organie nie ciążył obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, odpowiedź na to pytanie musi być negatywna. Zgodnie z przepisem art.35 ust.2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie ((Dz.U.07.75.493) do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest wojewoda. W myśl przepisu art.36 tej ustawy starostowie niezwłocznie po wejściu w życie ustawy zobowiązani byli do przekazania właściwym wojewodom akt spraw dotyczących rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi wraz z pełną posiadaną dokumentacją. W sytuacji więc, gdy właściwość organu została zmieniona ustawowo w toku postępowania administracyjnego, przepis art.65 § 1 kpa nie znajduje zastosowania . (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.09.2006r, l SA/Wa 305/06 ). Nadto, z przepisu art. 149 p.p.s.a. wynika a contrario, że przekazanie przez organ niewłaściwy wniosku według właściwości wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu nawet wówczas, gdy faktyczne przekazanie wniosku odbyło się bez formalnego wydania postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a.(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.11.2006r, II SAB/Wa 3/06, LEX nr 303189) Odnośnie kwestii drugiej podnieść należy, że w niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja, że organ wszczął postępowanie administracyjne w wyniku dokonania wadliwej oceny swojej właściwości. Starosta uznał się niewłaściwym dopiero po zmianie przepisów prawa - wejścia w życie ustawy z dnia 17 kwietnia 2007r. Nie można zatem uznać , że prowadzone przez niego postępowanie było bezprzedmiotowe. Ponieważ istotą umorzenia postępowania administracyjnego jest uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności, a zgodnie z przywołanym przepisem art.35 ust.2 ustawy z dnia 17 kwietnia 2007r, postępowanie prowadzone w sprawie miało być kontynuowane przez wojewodę, postępowanie prowadzone przez Starostę nie mogło zakończyć się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania ( por. glosę Wojciecha Chróścielewskiego do wyroku NSA z dnia 20.09.1999r II SAB/Ka 13/99 - Orzecznictwo Sądów Polskich 2000/7-8/110. Wreszcie, istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było to, że Wojewoda wydał postanowienie w trybie art.65 § 1 kpa o przekazaniu sprawy Staroście Powiatu K. Po wydaniu postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., niezależnie od tego, który organ jest właściwy w sprawie, organy nie mogą wielokrotnie przesyłać sobie wzajemnie akt sprawy do załatwienia. Organ, do którego przesłano akta na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli uważa, że nie jest właściwym do załatwienia sprawy, powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ( por. postanowienie NSA z dnia 27.04.2007r, II OW 10/07, LEX nr 329139). Dlatego też w nawiązaniu do wyżej poczynionych uwag niedopuszczalnym byłoby uwzględnienie skargi i nakazanie Staroście Powiatu K. wydania postanowienia w trybie art.65 § 1 kpa. Wobec powyższego , na podstawie art.151 p.p.s.a. należało orzec o oddaleniu skargi.