II SAB/Kr 470/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi A.P. na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej , na wniosek z dnia 26 września 2019 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w W. do wydania aktu lub dokonania czynności, II. stwierdza, że [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w W. dopuściło się bezczynności, I. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w W. na rzecz A.P. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 września 2019 r. do firma B (dalej WPWiK sp. z o.o.) wpłynęło pismo mieszkańców K. , w tym skarżącej A. P., w którym, powołując się na art. 2 ust 1 u.d.i.p. i art. 10 ust 1 u.d.i.p., postawili oni stronie przeciwnej 3 pytania dotyczące realizacji zadania 1 i zadania 2 – Uporządkowania gospodarki wodno – ściekowej w Gminie W. rejon: K. , K. G. i B. oraz rejon miasta W. ul. [...] nr referencyjny [...], a mianowicie : 1. Czy projekt przetargowy zawierał wskaźnik min. 120 os/km jako podstawowe kryterium wykreślenia projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej? 2. Dlaczego nie zostały zebrane pisemne zgody współwłaścicieli dróg nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], skoro na w/w drogach została zaprojektowana kanalizacja sanitarna zgłoszona w projekcie przetargowym do Funduszów Europejskich? 3. Dlaczego współwłaściciele dróg nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] i [...] nie zostali poinformowani o braku podłączenia do kanalizacji sanitarnej pomimo wyrysowania ich budynków nieruchomości do projektu przetargowego? Jako strona społeczna inwestycji wnioskodawcy prosili równocześnie o udostępnienie mieszkańcom aktualnych na 25 września 2019 r. podkładów mapowych z naniesioną trasą projektowanej kanalizacji sanitarnej. Stwierdzili bowiem we wniosku, że na spotkaniu, które odbyło się 25 września 2019r. nie udostępniono im aktualnych dokumentów, a kierownictwo zasłaniało się ich brakiem, co było dla petentów niezrozumiałe z uwagi na realizowaną inwestycję. Zaproponowany przez J. O. wgląd do map przez mieszkańców w grudniu 2019 r. był dla strony społecznej nie do zaakceptowania z uwagi na biegnące terminy harmonogramu wykonania dokumentacji projektowej. Stanowiło to w rozumieniu stron ,,pytanie nr 2’’. Następnie dnia 28 października 2019 r. skarżąca A. P. wniosła, bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na bezczynność firma B w zakresie braku udzielenia odpowiedzi na opisany na wstępie wniosek z 26 września 2019 r. o udzielenie informacji w trybie informacji publicznej, dotyczącej realizacji zadania 1 i zadania 2 – Uporządkowania gospodarki wodno – ściekowej w Gminie W. rejon: K. , K. G. i B. oraz rejon miasta W. ul. [...] nr referencyjny [...] (data prezentaty firma B 27 września 2019 r.), nie precyzując zarzutów i wniosków skargi. Skarżąca w skardze wskazała, że WPWiK sp. z o.o. nie udzieliła w terminie wskazanym w ustawie informacji będącej przedmiotem żądania wyrażonego we wniosku mieszkańców K. z 26 września 2019 r. firma B w terminie wskazanym w ustawie, nie poinformowała pisemnie wnioskodawców o przyczynach nieudzielenia informacji oraz nie wskazała formy i terminu w jakim informacja będąca przedmiotem żądania zostanie udzielona wnioskodawcom bezzwłocznie (pisownia oryginalna). Skarżąca podkreśliła, że firma B nie poinformowała wnioskodawców o powodach opóźnienia w udzieleniu informacji oraz o terminie, w jakim jej udzieli. Ponadto A. P. podała, że przedmiot wniosku dotyczył istotnego interesu społecznego mieszkańców, a to budowy sieci kanalizacyjnej i pozbawienia części mieszkańców K. dostępu do sieci kanalizacyjnej, pomimo zakwalifikowania ich nieruchomości do objęcia inwestycją w dokumentacji przetargowej. Pismem z 29 października 2019 r. (k. 3 akt adm.) firma B udzieliło skarżącej odpowiedzi na ww. wniosek. W odpowiedzi z dnia 26 listopada 2019 r. na skargę wniesioną dnia 28 października 2019 r. firma B wniosło o umorzenie postępowania sądowo – administracyjnego albo oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu strona przeciwna przyznała, że skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na swoje podanie do dnia złożenia przez nią skargi. Jednakże zdaniem firma B nie była ona w stanie udzielić odpowiedzi w terminie, z uwagi na konieczność pozyskania danych od osób trzecich. W ocenie strony przeciwnej koniecznym było pozyskanie odpowiedzi projektantów wykonujących prace stanowiące kanwę złożonych pytań. Odpowiedź została przesłana skarżącej 28 października 2019 r. W ocenie firma B A. P. powinna o otrzymaniu odpowiedzi na swoje pytanie zawiadomić Sąd, gdyż – zdaniem strony przeciwnej – postępowanie sądowo – administracyjne staje się w takiej sytuacji bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Jednocześnie firma B podniosła, że na dzień złożenia wniosku była w stanie odpowiedzieć jedynie na jedno z czterech pytań postawionych przez skarżącą, zaś na drugie z nich po dniu 16 października 2019 r. Odpowiedź na dwa pozostałe pytania w dalszym ciągu nie jest, zdaniem strony przeciwnej, możliwa z uwagi na brak opracowania i zatwierdzenia stosownej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Dalej należy wskazać, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest więc skarżony podmiot, co jest między stronami bezsporne. Bezspornym pomiędzy stronami było również, że żądana przez stronę skarżącą informacja stanowiła informację publiczną. Skarga na bezczynność została złożona osobiście przez skarżącą w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie 28 października 2019 r. Odpowiedzi na wniosek wniesiony do firma B dnia 27 września 2019 r. firma B udzieliło skarżącej dopiero pismem z 29 października 2019 r. (k. 3 akt adm.). Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd stwierdził zatem, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia, niemniej jednak w chwili orzekania stan bezczynności ustał, skoro żądana informacja została skarżącej częściowo udzielona pismem z 29 października 2019 r., w którym firma B odpowiedziało na 2 z postawionych pytań i wyjaśniło, dlaczego nie może odpowiedzieć na pozostałe z nich częściowo lub w całości. Dlatego też, ponieważ bezczynność ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności – należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Należało też rozstrzygnąć, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a.. Zestawiając ze sobą datę otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (27 września 2019 r.) z datą odpowiedzi udzielonej pismem z 29 października 2019r., Sąd stwierdził, że odpowiedź ta została udzielona z przekroczeniem ustawowego terminu. Nie ulega jednak wątpliwości, że firma B nie zbyła wniosku milczeniem i nie zignorowała go. Jak wskazało firma B w odpowiedzi na skargę, w przedmiotowej sprawie występuje szereg okoliczności niezależnych od strony przeciwnej, a niesprzyjających sprawnemu udzieleniu odpowiedzi na wniosek. Opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia 26 września 2019 r. nie było spowodowane zamiarem zaprzeczenia prawa skarżącej do uzyskania dostępu do informacji publicznej, a jedynie efektem powiązania wielopodmiotowego przy realizacji zadania z zakresu użyteczności publicznej. Truizmem jest stwierdzenie, że w realizacji projektów, w które zaangażowane są fundusze Unii Europejskiej bierze udział szereg podmiotów niepowiązanych ze sobą ani osobowo, ani funkcjonalnie. Udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącej wymagało zaangażowania projektantów wykonujących prace projektowe związane z przedmiotową inwestycją oraz było uzależnione od zatwierdzenia projektów przez podmioty niezależne od firma B tj. chociażby Starostwo Powiatowe w W.. Należy podkreślić, że ze względu na formę prowadzonej działalności firma B nie dysponuje pełną gamą środków przymusu administracyjnego celem wyegzekwowania sprawnego współdziałania kooperujących z nią podmiotów, nawet jeśli chodzi o realizację ważnego celu publicznego. Uwzględniając powyższą argumentację strony przeciwnej oraz fakt, że po wniesieniu skargi żądana informacja publiczna została w możliwym zakresie niezwłocznie udzielona, Sąd doszedł do przekonania, że brak w terminie ustawowym 14 dni reakcji organu na zgłoszone żądanie i zaistniałe opóźnienie nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12, CBOIS). Mając to na uwadze Sąd orzekł, jak w pkt II i III sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, ani do wymierzenia z urzędu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – o co z resztą nie wnioskowano w skardze. Przemawiają za tym wyżej wskazane okoliczności. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 490/17 (publikowany w zbiorze internetowym CBOIS): "Suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną." Sąd uznał, że skoro żądana informacja została udzielona, to przesłanki zastosowania tego przepisu nie zachodzą. Także podjęta przez organ aktywność po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazuje na brak po stronie organu złej woli, lecz świadczy o początkowo błędnej ocenie żądania wniosku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd w niniejszej sprawie zasądził zatem na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.