II SAB/Kr 48/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przesiębiorstwa Budowlano – Inwestycyjnego [...] sp. z o.o. w Z. na bezczynność Starosty Powiatu T. polegającą na braku doręczenia skarżącej spółce decyzji administracyjnej z dnia 5 lutego 2016 r. o pozwoleniu na budowę postanawia: odrzucić skargę. Przesiębiorstwo Budowlano – Inwestycyjne [...] sp. z o.o. w Z. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Powiatu T. polegającą na braku doręczenia skarżącej spółce decyzji administracyjnej z dnia 5 lutego 2016 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że spółka w dniu 5 listopada 2014 roku złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy i odbudowy konserwatorskiej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny wraz z niezbędną infrastrukturą, położonego przy ul. [...] w Z. (znak sprawy [...]). O wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ poinformował skarżącego dokumentem urzędowym z dnia 5 lutego 2016 roku: "Udostępnienie projektu budowlanego możliwe będzie po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę, która wydana została w dniu dzisiejszym". Powyższe pismo zostało doręczone spółce bezpośrednio w Starostwie. Spółka potwierdziła jego odbiór w dniu 11 lutego 2016 roku. Jednak decyzja z dnia 5 lutego 2016 roku nie została doręczona spółce w prawidłowej formie wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, co uniemożliwiło spółce rozpoczęcie inwestycji. W związku z tym spółka pismem z dnia 3 marca 2016 roku wezwała organ do doręczenia decyzji. Starosta powiadomił Spółkę pismem z dnia 7 marca 2016 roku, że "decyzja o pozwoleniu na budowę została wycofana". Zdaniem strony skarżącej "Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz spółki w dniu 5 lutego 2016 roku". Powyższa okoliczność została potwierdzona przez organ w dwóch niezależnych pismach urzędowych, sporządzonych przez różnych urzędników: w piśmie z dnia 5 lutego 2016 roku i z dnia 7 marca 2016 roku. Gdyby chodziło tylko o projekt decyzji, to Organ nie informowałby Spółki, że decyzja została wycofana. Projektu decyzji nie trzeba bowiem wycofywać, jest to wewnętrzny dokument, o którym organ w ogóle nie informuje stron. Tymczasem w niniejszej sprawie organ w dwóch niezależnych dokumentach urzędowych potwierdził, że decyzja została wydana. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Istnieje zatem domniemanie prawdziwości i zgodności z prawdą treści dokumentu urzędowego. Pisma urzędowe z dnia 5 lutego 2016 roku oraz z dnia 3 marca 2016 roku zostały sporządzone w formie pisemnej i podpisane przez urzędników Organu upoważnionych do wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Spełniają zatem przesłanki dokumentu urzędowego zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. i korzystają z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą ich treści. Ponadto wskazano, że w dniu 15 października 2018 roku spółka złożyła ponaglenie do Wojewody [...] na bezczynność organu w zakresie braku doręczenia decyzji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 7 listopada 2018 roku uwzględnił ponaglenie spółki i stwierdził bezczynność Starosty Powiatu T. , polegającą na braku doręczenia spółce decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej dnia 5 lutego 2016 roku. Wojewoda stwierdził ponadto, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (sygn. akt [...]). Jednocześnie Wojewoda [...] zobowiązał organ do załatwienia sprawy, tj. doręczenia spółce wydanej decyzji, do dnia 15 grudnia 2018 roku. Wojewoda potwierdził tym samym zarzuty skarżącego, że organ nie doręczył skarżącemu wydanej w dniu 5 lutego 2016 roku decyzji o pozwoleniu na budowę, a niedoręczenie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Z ostrożności procesowej, w razie uznania przez Sąd, że pismo z dnia 5 lutego 2016 roku nie potwierdza faktu wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę lub taka decyzja nie znajduje się w aktach sprawy, podniesiono, że pismo to stanowi decyzję administracyjną w przedmiocie pozwolenia na budowę wydaną na rzecz spółki, bowiem zawiera wyraźne rozstrzygniecie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę w sprawie [...], w której spółka złożyła wniosek o pozwolenie na budowę. Pismo to zostało wydane Spółce w dniu 11 lutego 2016 roku. Decyzja w nim zawarta jest zatem ostateczna i prawomocna, bowiem nie została w ustawowym terminie zaskarżona. W odpowiedzi na skargę Starosta T. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że postanowienie Wojewody [...] z dnia 7 listopada 2018 r. jest wadliwe – było niewykonalne w dniu jego wydania, a niewykonalność ma charakter trwały. Postanowienie to jest więc nieważne. Starosta wniósł o sformułowanie oceny prawnej tego postanowienia. Wskazano też, że w dniu 5 lutego 2016 r. przygotowano projekt decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jednak projekt ten nie został podpisany przez osobę upoważnioną, a tym samym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie zostało wówczas zakończone. Decyzja kończąca to postępowanie zapadła dopiero w dniu 28 lutego 2019 r. Z powyższych względów organ nie pozostaje w bezczynności. Starosta wskazał również na ocenę kwestii wejścia do obrotu prawnego decyzji z 5 lutego 2016 r. dokonaną w wyroku z dnia 3 marca 2016 r. w sprawie sygn. II SA/Kr 799/16. Wojewódzki Sąd Admnistracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej określanej jako p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Sądu czynność polegająca na doręczeniu decyzji mieści się w zakresie tego przepisu, bowiem dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Co do zasady skarga na tego rodzaju bezczynność organu administracji publicznej mieści się więc w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Jednakże skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, bowiem nie istnieje przedmiot skargi tj. decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 5 lutego 2016 r., którą Starosta T. ewentualnie miałby stronie skarżącej doręczyć. Nie ma racji skarżąca spółka twierdząc, że "Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz spółki w dniu 5 lutego 2016 roku". W sytuacji, gdy Starosta twierdzi, że nie wydał w dniu 5 lutego 2016 r. decyzji o pozwoleniu na budowę w omawianej sprawie, a jedynie przygotował jej projekt, kwestia ta jest właśnie przedmiotem sporu pomiędzy stronami. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się projekt decyzji noszący tę datę, który jednak nie został podpisany. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2008 r., sygn. II GSK 508/07 (LEX nr 516791) "Brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. Konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo to zostało stronie doręczone". Jak wynika z powyższego pismo z dnia 5 lutego 2016 r. znajdujące się w aktach sprawy nie stanowi decyzji, której doręczenia mogłaby domagać się strona, a jedynie projekt rozstrzygnięcia, które nigdy nie weszło do obrotu prawnego. Wniosku tego nie zmienia okoliczność, że w piśmie z dnia 5 lutego 2016 r. poinformowano stronę o wydaniu decyzji – skoro informacja ta była błędna, ani tym bardziej poinformowanie o "wycofaniu decyzji" w piśmie z dnia 7 marca 2016 r. Wskazywane przez stronę skarżącą domniemanie istnienia decyzji z 5 lutego 2016 r. wynikające z art. 76 § 1 k.p.a. zostało skutecznie obalone faktem, że w aktach sprawy znajduje się wyłącznie niepodpisany projekt decyzji. Trzeba również zwrócić uwagę, że w sprawie sygn. II SA/Kr 799/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznawał skargę Przedsiębiorstwa Budowlano-Inwestycyjnego [...] sp. z o.o. w Z. na postanowienie Wojewody [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Postanowienie to nosi datę 17 maja 2016 r. i utrzymywało w mocy postanowienie Starosty z dnia 7 marca 2016 r. – co jest datą późniejszą niż wywodzona przez spółkę data wydania decyzji (5 lutego 2016 r.). Oddalając skargę na postanowienie o zawieszeniu postępowania WSA w Krakowie stwierdził: "(...) w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających stanowisko strony skarżącej, jakoby decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji została wydana. Nie potwierdzają tej okoliczności nieuprawnione zwroty, którymi operuje Starosta T. w pismach z dnia 5.02.2016r. i 7.03.2016r. Nie można mówić o "wycofaniu" decyzji, która nigdy nie została wydana, zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a. Strona skarżąca w żaden sposób nie uwiarygodniła swoich hipotez odnośnie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie usunięciu jej z akt sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. II OSK 228/17 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z 19.05.1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Skoro więc prawomocnym wyrokiem uznano, że prawidłowe było zawieszenie przez Starostę T. w dniu 7 marca 2016 r. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to nie sposób przyjąć obecnie, że owo zawieszone postępowanie było już od miesiąca zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Stanowiska tego nie może zmienić treść postanowienia Wojewody [...] z dnia z dnia 7 listopada 2018 roku, który podzielił stanowisko skarżącej spółki i stwierdził bezczynność Starosty Powiatu T. , polegającą na braku doręczenia spółce decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej dnia 5 lutego 2016 roku. Działając w granicach sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność Sąd nie może usunąć z obrotu prawnego wskazanego postanowienia. Nie ma też kognicji w sprawach skarg na postanowienia wydane w trybie art. 37 k.p.a. na skutek ponaglenia. Niemniej jednak Sąd stwierdza, że stanowisko zawarte w tym postanowieniu jest błędne, a Starosta T. nie może wykonać nałożonego tym postanowieniem obowiązku z przyczyn wskazanych powyżej. Nie sposób również zgodzić się z argumentem podniesionym "z ostrożności procesowej", iż doręczone stronie skarżącej pismo Starosty z dnia 5 lutego 2016 roku stanowi decyzję administracyjną w przedmiocie pozwolenia na budowę wydaną na rzecz spółki. Po pierwsze: pogląd taki stoi w całkowitej sprzeczności z żądaniem stwierdzenia bezczyności organu poprzez niedoręczenie decyzji. Po drugie: wbrew stanowisku strony pismo to nie zawiera koniecznego rozstrzygnięcia o wszystkich warunkach, o jakich zgodnie z przepisami prawa budowlanego powinna rozstrzygać decyzja o pozwoleniu na budowę (przygotowany projekt decyzji liczył kilkanaście stron). Po trzecie wreszcie: pogląd ten stoi w oczywistej sprzeczności ze opisanymi wyżej prawomocnymi wyrokami WSA i NSA w sprawie dotyczącej zawieszenia postępowania, a zatem jest niedopuszczalny z puntku widzenia art. 170 p.p.s.a. Jak wynika z powyższego decyzja, której niedoręczenie zarzuca w skarżąca spółka nie istnieje, a tym samym skarga na bezczynność nie ma przedmiotu i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.