II SAB/Kr 52/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia opłaty za podłączenie do urządzeń zaopatrzenia w wodę i kanalizacyjnych I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza. Prokurator Rejonowy w L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie nierozpoznania w ustawowym terminie sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w L. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 1 sierpnia 2001 r. w kwestii nałożenia opłaty na K.W. za podłączenie do urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych w kwocie 700 zł. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 9 grudnia 2013 r. Prokurator Rejonowy w L. skierował do SKO w N. sprzeciw w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 1 sierpnia 2001 r. nr [....] . Określony w art. 185 § 1 K.p.a. termin rozpatrzenia i załatwienia sprzeciwu prokuratorskiego ma wymiar szczególny w stosunku do terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 K.p.a. W każdym zatem przypadku, bez względu na postać wynikającego ze sprzeciwu żądania, maksymalnym terminem załatwienia sprzeciwu jest termin 30 dniowy, którego bieg początkowy wyznacza data wniesienia sprzeciwu. Sformułowanie "załatwienie sprzeciwu" oznacza, że w terminie określonym w przepisie organ ma obowiązek załatwić sprawę przez wydanie decyzji co do istoty lub kończącej postępowanie w inny sposób. Nie jest zatem wystarczające podjęcie przez organ jakichkolwiek czynności procesowych, lecz załatwienie sprawy przez wydanie decyzji. Niezałatwienie sprzeciwu, czyli niewydanie decyzji w terminie 30 dni od dnia jego wniesienia nakłada na właściwy organ administracyjny obowiązek sygnalizacji, o którym mowa w art. 36 K.p.a. Zawiadomienie o niezałatwieniu sprzeciwu w terminie organ doręcza zarówno prokuratorowi, jak i stronie postępowania, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W skardze podkreślono również, że w przedmiotowej sprawie prokurator nie brał dotychczas udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, natomiast po jego zakończeniu wniósł sprzeciw, który jest nadzwyczajnym środkiem prawnym. Pomimo wniesienia powyższego środka SKO w N. nie przeprowadziło żadnej czynności, do której było zobligowane stosownie do art. 185 § 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. do chwili obecnej nie wydało rozstrzygnięcia uchybiając tym samym obowiązkowi określonemu we wskazanym przepisie, a ponadto organ nie zawiadomił o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy stosownie do treści art. 36 K.p.a. Z uwagi na powyższe Prokurator Rejonowy w L. wniósł o stwierdzenie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o umorzenie postępowania sądowego. SKO wskazało, że w dniu 16 marca 2015 r. wydało decyzję nr [....] , którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 1 sierpnia 2001r., którą ustalono opłatę w kwocie 700 zł w związku z podłączeniem przez K.W. swojej nieruchomości do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Ł. Zatem w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skoro po wniesieniu skargi do sądu zaistniały okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub interpretacji bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem organu zobowiązać do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Mając zatem na uwadze, że na dzień wystosowania odpowiedzi na skargę, sprawa której dotyczy zarzut bezczynności została rozpatrzona decyzją SKO w N. z dnia 16 marca 2015r. wniosek o umorzenie postępowania sądowego należy uznać za uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wniesienie skargi na bezczynność organów jest możliwe w wypadkach przewidzianych w pkt 1 – 4a. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje na decyzje, postanowienia, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach oraz na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna, bowiem postępowanie inicjowane sprzeciwem Prokuratora powinno się zakończyć wydaniem decyzji, a sama skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem trybu "przedskargowego". Prokurator, stosownie do przepisu art. 52 § 1 ppsa, zwolniony jest co do zasady z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Zwolnienie to nie dotyczy jednak spraw, w których prokurator już w toku postępowania administracyjnego uzyskał prawa strony. W uchwale składu 7 Sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 6/05 stwierdzono, że obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), a obecnie w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym (ONSAiWSA 2006/3/68). W kontekście okoliczności rozpatrywanej sprawy zwolnienie, o którym mowa w art. 52 § 1 ppsa dotyczyć mogłoby ewentualnej skargi prokuratora na decyzję z dnia 1 sierpnia 2001r. w postępowaniu administracyjnym zakończonym tą decyzją. Prokurator bowiem rzeczywiście nie brał udziału. Przedmiotem obecnej jednak skargi jest bezczynność organu w załatwieniu sprzeciwu Prokuratora od decyzji z dnia 1 sierpnia 2001r. Należy więc ustalić, czy wniesienie sprzeciwu oznaczało wszczęcie postępowania i czy w tym postępowaniu brał udział Prokurator. Pozytywna odpowiedź na te pytania musiałaby prowadzić do odrzucenia skargi, jako wniesionej bez wyczerpania wymaganego trybu. Zgodnie z art. 186 kpa w przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony. Wynika stąd, że pomiędzy wniesieniem sprzeciwu, a wszczęciem przez organ odpowiedniego postępowania administracyjnego z urzędu (co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło dopiero w dniu 5 lutego 2015 r.) istnieje stan sprawy, który nie jest jeszcze zasadniczym postępowaniem administracyjnym, ale też nie jest już stanem obojętnym procesowo. Jest oczywiste, że już na tym etapie muszą przysługiwać środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organu w podjęciu stosownych czynności proceduralnych. Skoro jednak inicjatywa Prokuratora nie spowodowała wszczęcia postępowania, to uznać należy, że Prokurator jeszcze nie nabył uprawnień i nie został obciążony obowiązkami strony w rozumieniu art. 188 kpa. To właśnie z tego powodu, a nie dlatego, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 1 sierpnia 2001 r., Prokurator zwolniony był od obowiązku wyczerpania trybu "przedskargowego" w niniejszej sprawie. Nie ma zatem przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawem przewidzianym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, ale ich brak w sytuacji, gdy organ był zobowiązany do podjęcia określonej czynności w odpowiednim terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast stosownie do art. 161 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 2 tego przepisu lub gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe – pkt 3. Przedmiotem skargi wniesionej przez Prokuratora Rejonowego w L. jest zarzucana Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. bezczynność w zakresie nierozpoznania złożonego przez skarżącego, będącego Prokuratorem, sprzeciwu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 1 sierpnia 2001r. w kwestii nałożenia opłaty na K.W. Zgodnie z art. 185 K.p.a. sprzeciw prokuratora powinien być rozpatrzony i załatwiony w terminie trzydziestu dni od daty jego wniesienia, a jeżeli to nie nastąpi, to organ obowiązany jest, stosownie do art. 36 K.p.a., poinformować strony o przyczynach zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy (tzw. zasada sygnalizacji). W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym sprzeciw złożony został przez skarżącego w dniu 9 grudnia 2013 r. i wpłynął do Kolegium 10 grudnia 2013 r. Oznacza to, że ostatnim dniem ustawowego terminu załatwienia sprawy przez Kolegium był 11 stycznia 2014 r. Tymczasem organ wydał decyzję w dniu 16 marca 2015 r. Doszło zatem do przekroczenia ustawowego terminu o ponad rok. Dlatego Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie powstał stan bezczynności, a organ administracji publicznej, nie informując skarżącego o przyczynach zwłoki, uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 K.p.a. w związku z art. 185 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa, gdyż za tego rodzaju naruszenie można uznać długotrwałość prowadzenia postępowania (ponad rok) oraz brak w tym czasie jakiejkolwiek aktywności organu. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda akt lub dokona czynności, co do których pozostawał w bezczynności, znajduje zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tzn. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08). Ponieważ organ po wielomiesięcznej zwłoce jednak wydał akt, zanim Sąd przystąpił do rozpoznania skargi, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Jednocześnie konieczne jest stwierdzenie, iż bezczynność w jakiej pozostawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w zdaniu pierwszym i drugim ustanawia bowiem niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębne podstawy orzekania w sprawie skargi wnoszonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu i stwierdzania rażącego charakteru bezczynności. Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu - zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014r. sygn. akt I OSK 50/14). Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w punktach I i II sentencji na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.