II SAB/Kr 53/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku P. z siedzibą w W. z dnia 9 lutego 2021r. o udzielenie informacji publicznej i zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie do dokonania czynności lub wydania aktu w terminie czternastu dni licząc od daty prawomocności wyroku . II. stwierdza, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa; III. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz strony skarżącej P. z siedzibą w W. kwotę 580 zł ( pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Towarzystwo K. z siedzibą w W. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art 13 ust 2, art 16 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej w terminie ustawowym zgodnie z żądanym zakresem. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt sprawy, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż strona skarżąca wniosła w dniu 9 lutego 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, polegającej na udostępnieniu decyzji wydanych przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. i następnie uchylonych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w okresie od 2.01.2018 do 1.12.2018 r. Do dnia wniesienia skargi do Sądu, organ nie przedłużył terminu udostępnienia informacji, nie udostępnił żądanej informacji. W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie powyższe czyni skargę konieczną i uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, iż w dniu 9 lutego 2021r. wpłynął do niego wniosek strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej o zakresie jak wskazano w skardze, nie zaprzeczył, iż nie odpowiedział na złożony wniosek. W ocenie organu analiza treści wniosku prowadzi do wniosku, że stanowi on nadużycie prawa, a związku z powyższym nie znajdują do niego zastosowania przepisy u.d.i.p. Organ wskazał, iż wniosek złożony został w okresie trwania pandemii z Covid-19, i organ zaangażowany w walkę w wirusem realizował pilniejsze ustawowe obowiązki związane z sytuacją pandemiczną, co było dodatkowo utrudnione brakami w obsadzie kadry pracowniczej. Organ wskazał też, że wniosek był skierowany do "wojewódzkiego inspektora sanitarnego w K. "czyli [...] Państwowego Wojewódzkiego inspektora Sanitarnego w K., od decyzji którego przysługuje odwołanie do Głównego Inspektora Sanitarnego. Zatem PPIS w K. nie posiadał informacji w zakresie treści zadanej informacji i nie musiał w ocenie organu odpowiadać na złożony wniosek. Powyższe w ocenie organu czyni skargę niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej określanej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Istotnym jest również wskazanie, że Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego w niniejszej sprawie ograniczają się do dwóch okoliczności: - Pismem z 9 lutego 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej strona skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, polegającej na udostępnieniu decyzji wydanych przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. i następnie uchylonych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w okresie od 2.01.2018 - do 1.12.2018 r. - Organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia 9 lutego 2021r. Uznając że w przypadku tego wniosku nie stosuje się przepisów o dostępie do informacji publicznej. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia, czy decyzje organów administracyjnych wydanych w sprawie administracyjnej stanowią dokument mieszczący się w kategorii dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie informacji publicznej. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wynika z treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z cytowanym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna w postaci danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść orzeczeń aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.). Dlatego też w ocenie Sądu w przypadku, gdy ktoś domaga się wydania ściśle i precyzyjnie określonego dokumentu zawartego w aktach postępowania administracyjnego – w tym przypadku decyzji - organ, do którego złożono wniosek o udostępnienie takiej informacji publicznej winien w pierwszej kolejności zbadać, czy żądana informacja (dokument) jest informacją publiczną. Prawidłowa analiza treści wniosku złożonego w przedmiotowej sprawie daje na to pytanie – jak już wyżej wskazano – odpowiedź twierdzącą. Zatem w dalszej kolejności organ winien ustalić czy jest w posiadaniu żądanej informacji ( innymi słowy , czy jest właściwym adresatem złożonego wniosku). Jeśli ustali, że adresatem wniosku powinien być inny organ ( jak w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Sanitarny a nie Powiatowy Inspektor Sanitarny) wystarczyło pisemnie (meilowo) odpowiedzieć wnioskodawcy, iż organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej. W sytuacji natomiast gdyby organ był w posiadaniu zadanej informacji, a jednocześnie uznałby, że żądanie danej informacji publicznej w określonych realiach okoliczności sprawy stanowi nadużycie prawa( o czym mowa w odpowiedzi na skargę) – to odmowa udzielenia takiej informacji publicznej winna zostać udzielona w postaci decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej - wydanej w oparciu o art. 16 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie organ jednak w żaden sposób nie zareagował na złożony przez stronę skarżącą w dniu 9 lutego 2021r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że żądana przez skarżącego informacja miała walor informacji publicznej, a zatem sprawa powinna zostać załatwiona poprzez wydanie aktu lub podjęcie czynności. Ponieważ do dnia wyrokowania sprawa – w zakresie objętym skargą - nie została załatwiona, organ pozostaje w bezczynności ( art. 149 § 1 p.p.s.a ). Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do wniosku, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1415/19 "za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia." Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż wniosek o informację publiczną złożono w dniu 9 lutego 2021r. Do dnia wyrokowania – a więc do 9 kwietnia 2024r. organ ( pomimo złożonej skargi na bezczynność w tym przedmiocie) nadal nie odpowiedział na złożony wniosek, a minęło już ponad 3 lata od daty złożenia wniosku. Okres zagrożenia epidemiologicznego wywołany Covid-19, który niewątpliwie usprawiedliwia w pewnym zakresie organ - zakończył się 1 lipca 2023r., a zatem ponad osiem miesięcy temu. Pomimo tego faktu wniosek nadal nie został załatwiony. Powyższe w połączeniu z niezłożonym charakterem treści żądanej informacji wynikającej z wniosku z 9 lutego 2021r. oraz dość oczywistej treści odpowiedzi , jaka winna zostać udzielona przez organ w następstwie realizacji złożonego wniosku, prowadzi do konkluzji, iż bezczynności organu uznać należy w realiach niniejszej sprawy za rażącą, co znalazło odzwierciedlenie w treści wyroku . Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 i 1 a p.p.s.a orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.