II SAB/Kr 61/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości I. zobowiązuje Starostę K. do wydania w terminie 14 dni aktu załatwiającego wniosek skarżącej M. M. z dnia 27 lipca 2018 r. II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty K. na rzecz skarżącej M. M. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 lipca 2018 r. M. M., działając przez pełnomocnika radcę prawnego M. P. B., złożyła wniosek do Starostwa Powiatowego w K. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia w teren nieruchomości sąsiednich tj. działek nr [...] oraz [...] w miejscowości S. celem wykonania przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wymianą pokrycia dachowego na działce nr [...] w S.. W dniu 2 sierpnia 2018 r. organ wezwał pełnomocnika wnioskodawcy - na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tj. Dz. U. 2017 r., poz. 1332 ze zm.) do usunięcia braków wniosku w terminie 7 dni w postaci: - oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane - przedstawienia dowodów podejmowanych starań dotyczących wyrażenia zgody na wejście w teren w celu realizacji prac (pisma wraz ze zwrotnym potwierdzeniami odbioru) od wszystkich właścicieli działek nr [...] i [...] - dostarczenia oświadczenia, że inwestor zobowiązuje się do uporządkowania terenu po zakończeniu robót i naprawy ewentualnych szkód - dostarczenia mapy z naniesioną lokalizacją przedmiotowej inwestycji, oraz naniesionym obszarem na działkach sąsiednich, który będzie zajęty podczas prowadzonych robót (wraz ze zwymiarowaniem pasa niezbędnego do wykonania robót budowlanych) - dostarczenia opisu określającego czas zajęcia nieruchomości sąsiednich (dni, godziny), sposobu prowadzenia robót oraz jakimi urządzeniami będą prowadzone roboty - dostarczenia szkiców i rysunków obrazujących sposób prowadzenia robót - dostarczenia oryginału pełnomocnictwa udzielonego przez M. M. W dniu 31 sierpnia 2018 r w odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie wpłynęła odpowiedź pełnomocnika z dnia 27 sierpnia 2018r wraz z załącznikami. Pełnomocnik częściowo kwestionował oparcie wezwania na art. 64 § 2 K.p.a. W dniu 10 września 2018r. organ poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, albowiem uznał, iż przedłożone wyjaśnienia i dokumenty nie stanowią uzupełnienia braków formalnych, do których zobowiązana została strona w wezwaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r. W dniu 1 października 2018 r. M. M. złożyła ponaglenie. Po przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] wydał postanowienie znak [...] z dnia 15 października 2018r, w którym nie stwierdził bezczynności organu l instancji. Następnie M. M. wystąpiła ze skargą na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się: orzeczenia o istnieniu uprawnienia do wejścia w teren nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] w zakresie niezbędnym do realizacji robót budowalnych, których zamiar został przyjęty [...], zobowiązania Starosty K do wydania w określnym terminie decyzji o niezbędnego wejścia skarżącej na teren sąsiednich nieruchomości jw., stwierdzenia, że Starosta K dopuścił się bezczynności i bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia Staroście K grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że organ błędnie oparł swoje żądanie przedłożenia brakujących dokumentów (za wyjątkiem oryginału pełnomocnictwa) na art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Starosta K wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2018.1302 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniesienie skargi poprzedzało wystąpienie przez skarżącą z ponagleniem do Wojewody [...], zatem spełniony został wymóg wynikający z art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – pomimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Odnosząc się do okoliczności sprawy zauważyć trzeba, że pismo informujące o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie podlega zaskarżeniu. Kontrola tej czynności materialno-technicznej, do czego zmierza strona skarżąca w niniejszej sprawie, następuje w ramach skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak w rozpatrywanym przypadku – Starosty K. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania stanowi o nierozpoznaniu sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje zatem – na zasadach ogólnych – skarga do sądu administracyjnego (zob. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie w każdym przypadku oznacza zasadność skargi na nierozpatrzenie sprawy w przewidzianym terminie. Uzależnione jest to od tego, czy organ administracji publicznej rzeczywiście miał podstawy do powołania się na ten przepis. Art. 64 § 2 K.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa regulujących te wymogi. W powyższym przepisie chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa. Organ administracji publicznej nie może wykorzystać trybu do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (por. m.in. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94 oraz z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16, CBOSA). Tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy. W świetle przedstawionych uwag należało stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ bezpodstawnie zastosował art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tj. Dz. U. 2017 r., poz. 1332 ze zm.) i pozostawił wniosek skarżącej o wydanie decyzji o niezbędności wejścia w teren nieruchomości sąsiednich bez rozpoznania. Wystąpienie skarżącej z wnioskiem inicjującym wydanie decyzji znajdowało podstawę prawną w art. 47 ustawy Prawo budowlane o następującym brzmieniu: 1. Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. 2. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. 3. Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. 4. Zajęcie, na potrzeby budowy, pasa drogowego lub jego części może nastąpić po spełnieniu wymagań określonych w odrębnych przepisach. W oparciu o treść art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r. Starosta K wezwał M. M. do dostarczenia w terminie 7 dni następujących materiałów i dokumentów: 1. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2. dowodów podejmowanych starań - dot. wyrażenia zgody na wejście w teren w celu realizacji prac ( pisma wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru) od wszystkich właścicieli działek [...] i [...]; 3. oświadczenia, że inwestor zobowiązuje się do uporządkowania terenu po zakończeniu robót i naprawą ewentualnych szkód; 4. mapy z naniesioną lokalizacją przedmiotowej inwestycji, oraz naniesionym obszarem na działkach sąsiednich, który będzie zajęty podczas prowadzonych robót (wraz z zwymiarowaniem); 5. opisu określającego: czas zajęcia nieruchomości sąsiednich (dni, godziny), sposób prowadzenia robót i urządzenia, jakimi będą prowadzone roboty; 6. szkiców i rysunków obrazujących sposób przeprowadzenia robót; 7. oryginału pełnomocnictwa udzielonego przez M. M.. W myśl art. 63 § 2 K.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei § 3 cyt. przepisu stanowi, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Art. 64 § 2 K.p.a. przewiduje możliwość pozostawienia podania bez rozpoznania, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań niż brak adresu wnoszącego ustalonych w przepisach prawa. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ, w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie sformułowano żadnych dodatkowych wymogów formalnych wniosku inicjującego postępowanie. Za wyjątkiem wezwania o przedłożenie skutecznego pełnomocnictwa, żądanie przedłożenia dodatkowych dokumentów nie znajdowało więc oparcia w treści art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowalne. Uzupełnienie w dniu 31 sierpnia 2018 r. braku podania poprzez przedłożenie potwierdzonego za zgodność pełnomocnictwa udzielonego przez M. M. radcy prawnemu M. P. B. oznaczało skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie. Powyższa konkluzja uzasadnia zasadność skargi na bezczynność. Organ rozważając zasadność wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia bądź stwierdzającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, zobowiązany jest do zbadania – czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Natomiast jeśli jego zdaniem w danym momencie – w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - warunki wykonania robót objętych wnioskiem nie są spełnione winien więc wydać decyzję odmowną. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca kwestionowała częściowo zasadność żądania części dokumentów. Wadliwa interpretacja przepisu art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zaprezentowana przez organ i w konsekwencji zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy pozbawiły stronę kwestionowania stanowiska organu w toku instancyjnym oraz przed sądami administracyjnymi. Taki stan rzeczy oznacza, że w dacie wniesienia skargi Starosta K pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 27 lipca 2018 r. i w toku postępowania sądowego bezczynności tej nie przerwał. Powyższe uzasadniało uwzględnienie skargi - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czemu Sąd dał wyraz w punkcie I wyroku. W odniesieniu do wniosku skarżącej o orzeczenie o istnieniu uprawnienia po jej stronie do wejścia w teren nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] w zakresie niezbędnym o realizacji robót budowalnych należy przywołać treść art. 149 § 1b p.p.s.a. w którym wskazano, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Obie przesłanki powołane w cytowanym artykule winny być spełnione łącznie. W niniejszej sprawie, warunek ten nie został spełniony i to zarówno ze względu na charakter sprawy (rozstrzyganie przez sąd naruszałoby w oczywisty sposób interes prawny właścicieli działek nr [...] i [...]), jak i istniejące wątpliwości odnośnie stanu faktycznego i prawnego. Warto przy tym podkreślić, że omawiany przepis stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji judykacyjnych sądów administracyjnych, więc powinien być ściśle interpretowany. Ponadto wskazany przepis przewiduje uprawnienie dla sądu, nie zaś obowiązek, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "może" (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1907/16, CBOSA) Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Tak w niniejszej sprawie nie było. Starosta K zareagował na wniosek bezzwłocznie i podjął działania zmierzające do wydania decyzji w sprawie. Mimo, że błędnie uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i pozostawił pismo bez rozpoznania, to jednak nie można mu zarzucić lekceważenia skarżącej czy też braku reakcji na żądanie wydania decyzji w sprawie. Taki stan rzeczy wyłączał również zasadność wymierzenia organowi grzywny. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. II wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1044 z późn. zm.).