II SAB/Kr 7/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza [...] do dokonania czynności lub wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku P. M. z dnia 4 grudnia 2014 r. w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza K. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza K. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Opisując zaistniały w sprawie stan faktyczny skarżący wskazał, że dnia 4 grudnia 2014 r. złożył podanie zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1. Wskazanie ilości SMS wysłanych na nr [...] z telefonów służbowych (stacjonarnych i mobilnych) pracowników Urzędu Miejskiego w K. i jednostek podległych w okresach: a) 4.10.2013 r. - 25.10.2013 r. b) 5.10.2012 r. - 26.10.2012 r. c) 7.10.2011 r. - 08.11.2011 r. 2. Wykaz osób i pełnionych przez nie funkcji, do których przypisane są służbowo numery telefonów z których wysyłane były SMS opisane w pkt 1. Do dnia złożenia tej skargi tj. do 22 grudnia 2014 r. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zamiast wnioskowanych informacji publicznych Burmistrz K. przysłał pismo [...] z 16.12.2014 r. w którym stwierdza, że wnioskowane informacje nie są informacją publiczną. Skarżący wyjaśnił, że numeru [...] używano w głosowaniu SMS-owym (koszt 2,46 zł z VAT) w plebiscycie "Najpopularniejszy Wójt i Burmistrz M. . Burmistrz K. D.R. wygrywał te plebiscyty w roku 2011, 2012 i 2013. W związku z gigantycznym zadłużeniem Gminy K. konieczne jest racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Dlatego też skarżący chce sprawdzić czy majątek gminny, jakim niewątpliwie jest służbowy telefon, wykorzystywany był do kreowania prywatnej popularności D.R. W dalszej części skargi P.M. zwrócił uwagę, że podobna sytuacja faktyczna miała miejsce w L . Tam na wniosek jednego z mieszkańców dotyczący udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykorzystania telefonów służbowych w zakresie wysyłania SMS-ów w identycznym plebiscycie Prezydent L. zajął zgoła odmienne stanowisko niż Burmistrz K. (akta sprawy w załączeniu). Przede wszystkim uznał od początku, że informacja o ilości wysłanych SMS-ów z telefonów służbowych jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Uznał również, że wykaz osób i pełnionych przez nie funkcji do których przypisane są służbowo numery telefonów z których wysyłane były SMS-y na nr [...] również są informacją publiczną lecz podlegającą ochronie i nie mogą być ujawnione. Z tym stanowiskiem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. , które decyzją [...] z 23 kwietnia 2014 r. uchyliło decyzję Prezydenta L. i nakazało mu ponownie rozpatrzyć sprawę. W efekcie Prezydent L. pismem [...] z 08.05.2014 r. udostępnił nazwiska i funkcje osób które dysponowały służbowymi telefonami z których wysyłano SMS-y na nr [...] . Podobny wniosek w sprawie wysyłania SMS-ów na nr [...] złożony został do innego [...] organu. Ten organ (jednostka gminna) dysponujący informacją publiczną, podobnie jak Burmistrz K. , odmówił udzielenia wnioskowanej informacji bo, jak podkreślał, nie ma obowiązku wskazania skarżącemu ilości esemesów premium wysłanych na numer [...] z telefonów służbowych zakontraktowanych i opłaconych przez Spółkę w latach 2012-2014, gdyż informacje te nie stanowią informacji publicznej. Ostatecznie sprawą zajął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie który wyrokiem II SAB/Lu 191/14 z 25 września 2014r. jednoznacznie uznał, że żądanie wskazania liczby wysokopłatnych wiadomości tekstowych wysyłanych przy użyciu telefonów komórkowych, finansowanych ze środków osoby prawnej samorządu terytorialnego, a więc ze środków publicznych, niewątpliwie stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Dodatkowo WSA w Lublinie przyjął, że jest to informacja podlegająca udostępnieniu i zobowiązał organ do wskazania wykazu osób zatrudnionych w Spółce i pełnionych przez nie funkcji, które to osoby wysłały esemesy premium z telefonów służbowych wraz z ilością tych esemesów. Burmistrz K. w piśmie [...] z 16.12.2014 r. stwierdził, że nie zgadza się z oceną prawną dokonaną w wyroku WSA w Lublinie. Jednocześnie wskazał, że właściwa i adekwatna jest wykładnia przyjęta przez WSA w Poznaniu w wyroku IV SA/Po 123/12 z 12.04.2012 r. Na ten sam wyrok WSA w Poznaniu powołuje się Prezydent L. twierdząc, że bilingi telefoniczne nie stanowią informacji publicznej a mimo to poddając analizie te bilingi by udzielić odpowiedzi zgodnie z wnioskiem. W sprawie o podobnych okolicznościach wypowiadał się WSA w Olsztynie (wyrok II SAB/OI 29/09) z 01.09.2009r. oraz, przywołany przez Burmistrza K. , WSA w Poznaniu (wyrok IV SA/Po 123/12 z 12.04.2012 r.). Wyrok WSA w Olsztynie nakazywał jednak organowi "wskazanie wysokości kosztów eksploatacji, sposobu ustalenia tych kosztów oraz ich zapłaty, wykazu kosztów poniesionych na użytkowanie służbowych telefonów komórkowych z rozbiciem na poszczególne numery przypisane określonej osobie (stanowisku)". Tego wyroku nie da się wypełnić bez analizy bilingów telefonicznych w których umieszczane są szczegółowe informacje dotyczące poszczególnych numerów telefonów przy założeniu, że organ dysponuje więcej niż jednym telefonem służbowym. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że Prezydent L. powołując się na wyrok WSA w Poznaniu nie udostępnił wnioskodawcy bilingów lecz poddał je analizie by udzielić wnioskodawcy informacji publicznej identycznej w treści jak złożona wnioskiem z dnia 04.12.2014r., do Burmistrza K. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w dniu 16 grudnia 2014 r. stwierdzając, że organ publiczny jest zobowiązany do udzielania informacji, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Celowi temu nie służą bilingi telefoniczne, które są niezbędne do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego. Bilingi pochodzące z telefonów służbowych nie wyczerpują definicji informacji publicznej o jakiej stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W szczególności bilingi telefoniczne nie zawierają się w obrębie którejkolwiek z kategorii informacji publicznych, o których stanowi art. 6 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy. Korzystanie przez pracowników Urzędu Miejskiego w K. ze służbowych telefonów rozliczane jest na zasadzie limitu wartości połączeń określonego w umowie z pracownikiem. W przypadku kosztów połączeń przekraczających przyznany limit pracownicy zobowiązani są do zapłaty powstałej różnicy. W tym stanie faktycznym sprawy w szczególności przy przyjętym w Urzędzie Miejskim w K. rozliczeniu kosztów korzystania z telefonów komórkowych nie istnieje uzasadnienie dla kontroli wychodzących połączeń, również SMS i analizowania bilingów, czego należałoby dokonać dla uzyskania informacji żądanej przez Skarżącego. Żądanie skarżącego dotyczy informacji o wykonanych usługach telekomunikacyjnych zawartych w bilingach i jako takie nie dotyczy informacji publicznej. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślić należy, że skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, w szczególności zażaleniem wnoszonym w trybie art. 37 k.p.a. Jest ono poparte utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. I OSK 1089/14). Z tego też względu skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako spełniająca warunki formalne podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198) - dalej "u.d.i.p." - każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy, w tym informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego, zasadach funkcjonowania podmiotu, działalności budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Ponadto zgodnie z art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). Stosownie do art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej samo udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sytuacji, w której podmiot, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie czy żądana informacja jest informacją publiczną (wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz sygn. I OSK 903/12, LEX nr 1394107). Oceniając w tym kontekście wniosek skarżącego z dnia 4 grudnia 2014 r. należało uznać, że żądane przez skarżącego informacje (tj. informacje dotyczącą ilości esemesów wysłanych z telefonów służbowych pracowników Urzędu Miejskiego w K. na numer [...] , a także wykaz osób i pełnionych przez niech funkcji, do których przypisane są służbowo numery telefonów, z których wysyłano powyższe esemesy) są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczą one bowiem gospodarowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego, a dokładnie wydatkowania publicznych środków. Co do udostępnienia informacji na temat ilości esemesów premium Sąd całkowicie podziela stanowisko przedstawione w powołanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2014 r., sygn. II SAB/Lu 191/14 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), iż "żądanie skarżącego (...) dotyczące wskazania "ilości esemesów premium wysłanych na numer [...] z telefonów służbowych zakontraktowanych i opłacanych przez Spółkę w latach 2012-2014" dotyczy udostępnienia informacji publicznej. W świetle przepisów u.d.i.p. pojęcie informacji publicznej ma bowiem bardzo szeroki zakres i obejmuje każdą informację o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), w szczególności informację o majątku, którym dysponują osoby prawne samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f"), zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym o ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "b") oraz o majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c"). Żądanie wskazania liczby wysokopłatnych wiadomości tekstowych wysyłanych przy użyciu telefonów komórkowych, finansowanych ze środków osoby prawnej samorządu terytorialnego, a więc ze środków publicznych, niewątpliwie stanowi informację publiczną w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów u.d.i.p.". Informacją publiczną będzie także informacja objęta pkt 2 wniosku tj. informacja do których konkretnie pracowników urzędu przypisane są numery telefonów, z których wysyłany były powyższe esemesy premium. Osoba będąca w ramach stosunku pracy dysponentem danego numeru telefonu odpowiada za sposób jego wykorzystania, w tym za wysyłanie krótkich wiadomości tekstowych na wysokopłatne numery. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż bilingi obejmujące szczegółowy wykaz wykonanych usług telekomunikacyjnych abonenta zawierający informację o zrealizowanych płatnych połączeniach z podaniem dla każdego połączenia: numeru wywoływanego, daty oraz godziny rozpoczęcia połączenia, czasu jego trwania oraz wysokości opłaty za połączenie z wyszczególnieniem ceny brutto i netto nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dane te nie dotyczą spraw publicznych, w szczególności majątku Skarbu Państwa (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1637/11, również dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jednakże wnioskodawca w niniejszej sprawie nie domagał się udostępnienia bilingów, lecz jedynie informacji dotyczącej ilości SMS wysłanych na nr [...] z telefonów służbowych (stacjonarnych i mobilnych) pracowników Urzędu Miejskiego w K. Niewątpliwie taka informacja wynika z bilingów telefonów służbowych, jednakże żądanie skarżącego nie obejmuje udostępnienia pełnych bilingów, a tylko niektórych informacji w tych bilingach zawartych, które to informacje mają - jak już wyżej wskazano - bezpośredni związek z gospodarowaniem majątkiem publicznym. Na rozróżnienie tych informacji zwrócił uwagę WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 123/12, stwierdzając: "W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, bilingi pochodzące z telefonów służbowych Burmistrza, pracowników poszczególnych jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta oraz wiceprezesa spółki prawa handlowego w której Gmina J. ma pozycję dominującą w rozumieniu ksh, nie wyczerpują definicji informacji publicznej o jakiej stanowi art. 1 ust. 1 udip. Nie każdy rodzaj informacji w posiadaniu której jest władza publiczna automatycznie stanowi informację publiczną. Treść bilingów telefonicznych nie stanowi informacji o sprawach publicznych. W szczególności, bilingi telefoniczne nie zawierają się w obrębie którejkolwiek z kategorii informacji publicznych o których stanowi art. 6 ust. 1 udip. Nie traktują one o dochodach i stratach spółki prawa handlowego, w której Gmina J. ma pozycję dominującą w rozumieniu ksh. Nie są one wytwarzane oraz automatycznie odnoszone do władz publicznych, nie zawierając treści wystąpień i ocen przez nie dokonywanych. Na gruncie udip organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Celowi temu nie służą same w sobie bilingi telefoniczne. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że informacją publiczną jest natomiast wykaz kosztów poniesionych na użytkowanie służbowych telefonów komórkowych (wyrok WSA w Olsztynie z 01.09.2009 r., II SAB/Ol 29/09, baza orzeczeń NSA). Treść samych bilingów informacji takiej nie stanowi, ponieważ nie zawiera ona informacji o sprawach publicznych." W niniejszej sprawie poprzez uzyskanie informacji, co do ilości esemesów wysłanych na specjalny numer premium, gdzie koszt jednego esemsesa wynosi 2,46 zł wnioskodawca niewątpliwie dąży do uzyskania informacji, jaka kwota z budżetu jednostki samorządu terytorialnego została przeznaczona na udział w plebiscycie "Najpopularniejszy Wójt i Burmistrz M. ". Jest to więc informacja publiczna. Nie może również odnieść skutku zarzut Burmistrza, że "przy przyjętym w Urzędzie Miejskim w K. rozliczeniu kosztów korzystania z telefonów komórkowych nie istnieje uzasadnienie dla kontroli wychodzących połączeń, również SMS i analizowania bilingów, czego należałoby dokonać dla uzyskania informacji żądanej przez Skarżącego". Nawet jeżeli pracownicy urzędu częściowo sami finansują koszty użytkowania telefonów służbowych, to i tak wykaz kosztów poniesionych na użytkowanie tych telefonów w dalszym ciągu stanowi informację publiczną. Jeżeli zaś jej udzielenie wymaga dodatkowego nakładu pracy w postaci analizy bilingów, to należy to uwzględnić dokonując oceny, czy taka informacja nie stanowi informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że obydwa punkty wniosku skarżącego wbrew stanowisku Burmistrza dotyczyły informacji publicznej, a zatem organ był zobowiązany albo udostępnić informację publiczną, albo odmówić jej udostępnienia w formie decyzji, bądź poinformować, że informacja nie znajduje się w zasobach obowiązanego. Skoro tego nie zrobił, nastąpiła bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie bezczynność organu była konsekwencją błędnego zakwalifikowania informacji objętej wnioskiem skarżącego jako niebędącej informacją publiczną. Skutkiem zaś uznania, że informacje objęte wnioskiem mają charakter informacji publicznej, jest konieczność uwzględnienia skargi przez zobowiązanie wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do wykonania alternatywnie jednej z tych czynności zobowiązano organ administracji w pkt I wyroku. W myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd (w niniejszej sprawie: 14 dni) liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Organ weźmie pod uwagę te wskazania, a następnie po wyjaśnieniu czy wnioskowana informacja znajduje się w zasobach organu rozważy czy ma ona charakter prosty czy też przetworzony. Opóźnienie w udostępnieniu informacji nie miało charakteru rażącego. Wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 4 grudnia 2014 r., zaś odpowiedź Burmistrza została przesłana skarżącemu już w dniu 16 grudnia 2014 r. Burmistrz zajął własne stanowisko, które okazało się błędne. Z tych też powodów brak podstaw do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.