II SAB/Kr 76/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2017r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność "K." Sp. z o.o. w K. w zakresie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania "K." Sp.z o.o. w K. do udzielenia informacji publicznej; II. stwierdza, że podmiot "K." Sp. z o.o. w K. dopuścił się bezczynności, przy czym nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie żądania przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; IV. zasądza od "K." Sp. z o.o. w K. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 4 stycznia 2017 r. K.K. – dalej skarżący, złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej do Spółki "[....] " spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podmiotów z którymi w latach 2014- 2016 Spółka zawarła umowy o świadczenie usług prawnych/prawniczych. Z uwagi na brak odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, K.K. – dalej skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [....] sp. z o.o. – dalej organ, w zakresie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia [....] 2017 r. Skarżący wniósł o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Nadto wniósł o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że [....] Sp. z o.o. jako organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania żądanej informacji publicznej co wynika z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Wskazał również, że wnioskowana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c. Podkreślił, że nie uzyskał żadnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. W odpowiedzi na skargę [....] Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, jako bezprzedmiotowego, z uwagi na udostępnienie żądanej informacji publicznej po wniesieniu skargi przez skarżącego oraz uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że pismem z dnia [....] 2017 r. udzielił skarżącemu w drodze elektronicznej (e-mail z dnia 22 lutego 2017 roku) informacji, iż w Spółce "[....] " spółka z ograniczona odpowiedzialnością zatrudniony jest radca prawny na etacie od 1 stycznia 2015 roku, natomiast w 2014 r. ten sam radca prawny obsługiwał Spółkę w oparciu o umowę cywilnoprawną. W piśmie tym organ wyjaśnił, że z uwagi na to, że informacja została przekazana drogę email, została odczytana z opóźnieniem i tym samym odpowiedź nie została wysłana w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przedmiotowy wniosek został przekazany do spółki w dniu 16 lutego 2017 r. Organ wyjaśnił również, że opóźnienie w udzieleniu informacji było wynikiem natłoku pracy, tym samym miało miejsce z racjonalnych i uzasadnionych powodów, niezawinionych przez spółkę. W związku z powyższym organ zwrócił się do skarżącego o cofnięcie złożonej skargi. W odpowiedzi skarżący w dniu 1 marca 2017 roku wskazał, że jego celem było poznanie tożsamości kontrahentów Spółki świadczących usługi prawne. Podniósł, iż w przypadku uzyskania przedmiotowej informacji jest skłonny rozważyć częściowe wycofanie skargi w części dotyczącej wniosku o nałożenie na Spółkę obowiązku uiszczenia sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego. W odpowiedzi na powyższe pismo, organ w dniu 2 marca 2017 roku wysłał dwie wiadomości w drodze elektronicznej, w których wskazał, że Spółka "[....] " spółka z ograniczona odpowiedzialnością w roku 2014 miała zawartą umowę zlecenia z radcą prawnym R.F. w zakresie obsługi prawnej Spółki, który to radca został następnie od 1 stycznia 2015 roku zatrudniony na umowę o pracę. Przekazano również informację, iż Spółka nie korzystała ponadto i nie korzysta z podmiotów zewnętrznych w zakresie usług prawnych. Organ wyjaśnił również, że w odpowiedzi z dnia 21 lutego 2017 r. nie wskazał imienia i nazwiska osoby zatrudnionej jako radca prawny z uwagi na ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych osobowych osoby, która nie pełni funkcji publicznej. Jednak z uwagi na odmienne stanowisko Sądu Najwyższego wskazane w wyroku z dnia 8 listopada 2012 roku sygn. l CSK 190/12 oraz po uzyskaniu zgody danej osoby, Spółka udzieliła informacji uzupełniającej w dniu 2 marca 2017 roku w drodze elektronicznej. Dodatkowo organ wskazał, że działanie Spółki nie było nastawione na nieudzielenie informacji lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a jedynie cechowało się opóźnieniem w czasie z uwagi na to, że cała Spółka, której zasoby kadrowe są niewielkie zaangażowana była w realizację nowej pracy przewozowej. Tym samym w ocenie organu w niniejszej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenia prawa, a działania Spółki nie były zamierzone i nie miały na celu utrudnianie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Pismem z dnia 27 marca 2017 r. skarżący ze względu na udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej przez organ oświadczył, że cofa skargę w części, tj. w zakresie wniosku o przyznanie od Organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Natomiast podtrzymał wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, chociaż nie miała ona charakteru rażącego. W ocenie skarżącego organ dopuścił się bezczynności, bowiem przedmiotowy wniosek, pomimo upływu ustawowego terminu, nie został rozpoznany, a informacja publiczna została udostępniona dopiero w następstwie złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 P.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Ponadto należy wskazać, że stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi, zauważyć należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej (art. 52 § 1 P.p.s.a.), przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w ww. art. 52 P.p.s.a. Brak jest tutaj podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 lipca 2016 r., LEX nr 2086528; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2016 r., II SAB/Kr 84/16, LEX nr 2069027). Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność [....] Sp. z o.o. w K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 4 stycznia 2017 r. wystąpił K.K. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) – dalej jako "u.d.i.p.", bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2016 r. II SAB/Łd 259/16, LEX nr 2187962). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 Konstytucji RP i obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2). Realizację omawianego prawa stanowi art. 4 tej ustawy. Z mocy art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane w rozumieniu art. 4 ustawy stanowią szeroki krąg podmiotów, wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Natomiast przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, przy czym katalog ten nie ma charakteru zamkniętego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że wnioskowana przez skarżącego informacja, niewątpliwie stanowiła informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co nie jest objęte sporem między skarżącym a podmiotem zobowiązanym. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie pozostaje również fakt, że [....] Sp. z o.o., są podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z powołanym wcześniej art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi również wątpliwości fakt, że skarżony organ do chwili wniesienia skargi tj. do dnia 9 lutego 2017 r. nie rozpoznał wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem organ pozostawał w bezczynności – posiadał wnioskowaną informację, mógł faktycznie jej udzielić, lecz zaniechał tego i nie zachował ustawowego terminu do jej bezzwłocznego udzielenia. Jak wynika z akt sprawy żądana informacja została udostępniona skarżącemu w dniu 21 lutego 2017r., która następnie została uzupełniona w dniu 2 marca 2017 r., a zatem już po wpłynięciu skargi. W świetle powyższego należy stwierdzić, że stan bezczynności organu administracji publicznej ustał po wniesieniu skargi i nie występował w chwili orzekania przez Sąd. Okoliczność udostępnienia żądanej informacji już po wniesieniu skargi nie powodowała jednak bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Z uwagi na udostępnienie żądanej informacji po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność do Sądu, bezprzedmiotowym stało się jedynie orzekanie w zakresie zobowiązania [....] Sp. z o.o. do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności i w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe rozstrzygnięcie nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru bezczynności poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszenia prawa. Termin w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z 24.05.2006 r., sygn. akt I OSK 605/05). W niniejszej sprawie udostępnienie informacji nie nastąpiło we wskazanym powyżej terminie, bowiem jak już wcześniej wskazano, odpowiedzi na wniosek z dnia 4 stycznia 2017 r. organ udzielił w dniu 21 lutego 2017 r. tj. po otrzymaniu skargi na bezczynność. Niewątpliwie więc organ nie udostępnił informacji w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, Sąd uznał, że nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając motywy działania organu oraz podejmowane czynności zmierzające do rozpoznania wniosku skarżącego, nie można dopatrzeć się złej woli organu w procesie udostępniania skarżącemu żądanej informacji, zaś opóźnienie w udzieleniu informacji, związane było z realizacją nowej pracy przewozowej. Sąd uwzględnił również fakt, że po otrzymaniu skargi, organ udzielił skarżącemu żądaną informację. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem skarżącego, czy też celowym przedłużeniem postępowania. Tym samym okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Wskazać również należy, że skarżący pismem z dnia 27 marca 2017 r. cofnął skargę w części, tj. w zakresie żądania przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy skarżący skutecznie cofnął skargę. Stosownie zaś do treści art. 60 ustawy, skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Cofnięcie skargi jest dopuszczalne, bowiem nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 60 P.p.s.a. Reasumując, Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając przy tym w punkcie II, że organ dopuścił się bezczynności w myśl art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa stosownie do art. 149 § 1a ww. ustawy. W punkcie trzecim wyroku wobec częściowego cofnięcia skargi, Sąd mając na względzie brzmienie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 P.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie żądania przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy P.p.s.a.