II SAB/Kr 77/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Mirosław Bator / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. zobowiązuje Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. do załatwienia w formie właściwej dla aktu administracyjnego odwołania skarżącego K. P. z dnia 8 kwietnia 2011 r. w terminie jednego miesiąca Pismem z dnia [....] lipca 2011 r. K.P. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. Skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [....] lutego 2011 r. zwrócił się do Nadleśniczego Nadleśnictwa K. o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia [....] kwietnia 2011 r., które skarżący potraktował jako decyzję, organ odmówił mu udostępnienia żądanych informacji. W związku z powyższym skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. W piśmie z dnia [....] kwietnia 2011 r. Nadleśnictwo K. poinformowało skarżącego, że sprawie nie nada dalszego biegu, bowiem do sprawy nie maja zastosowania przepisy k.p.a. Zdaniem organu pismo z dnia [....] kwietnia 2011 r. nie jest decyzją administracyjną, a jedynie pismem informującym, ponieważ informacja, której udostępnienia domaga się skarżący nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W następstwie powyższego skarżący zwrócił się o rozpoznanie przedmiotowej sprawy do organu wyższego stopnia, jednak ten również odmówił podjęcia czynności. Skarżący podniósł, że skierował również do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie odwołania. Podobnie wezwał organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa poprzez przekazanie złożonego odwołania organowi wyższego stopnia. W piśmie z dnia [....] czerwca 2011 r. Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych w K. poinformował skarżącego, że odwołania nie rozpozna, albowiem nie jest "organem władzy publicznej". Zdaniem skarżącego ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, organ ten jest bowiem organem administracji publicznej. Na poparcie tego poglądu skarżący przytoczył fragment Komentarza M.K. i S.S. do art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych do rozstrzygnięcia w drodze decyzji jego odwołania z dnia [....] kwietnia 2011 r. złożonego od decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa K. z dnia [....] kwietnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nie można uznać Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. za organ władzy publicznej, albowiem nie jest organem władzy administracyjnej, a także nie jest powołany w drodze ustawy do realizacji zadań publicznych w drodze wydawania decyzji administracyjnych. Jedyny wyjątek w tym zakresie wprowadza ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych na mocy której Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnej w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w myśl art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest innym podmiotem wykonującym zadania publiczne - biorąc pod uwagę w szczególności jego kompetencje określone w art. 34 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. W związku z powyższym zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym sformułowano nakaz stosowania przez podmioty zobowiązane do udzielenia informacji, a nie będące organami władzy publicznej, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jednostkami, które na podstawie art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą wydawać decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest m.in. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt. IV SA/GL 1094/06). Niezależnie od powyższych rozważań organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy od decyzji wydanej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej, ale posiadającym informacje publiczne i zobowiązanym do jej udzielenia przysługuje nie odwołanie lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym skarżącemu nie przysługiwało prawo do złożenia odwołania od decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa Krzeszowice, lecz w myśl art. 17 ustawy, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych informował skarżącego o tych uprawnieniach. W związku z powyższym Dyrektor Regionalne Dyrekcji Lasów Państwowych nie dopuścił się bezczynności, gdyż nie miał podstaw do rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia 8 kwietnia 2011 r. Równocześnie organ zaznaczył, że w sytuacji, gdy organ odmawia udzielenia informacji z tego powodu, że jej nie posiada to jak wskazano np. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 176/08 nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej. Organ wskazał także, że pismem z dnia [....] kwietnia 2011 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa K. wskazał skarżącemu, że informacje o udzielenie których wnioskuje, są informacjami jawnymi i znajdują się w Starostwie Powiatowym (ewidencja działek) oraz w sądach wieczystoksięgowych (numery ksiąg wieczystych), a co do pozostałych żądań organ stwierdził, że nie ma żadnych informacji. Na końcu Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych stwierdził, że błędne jest stanowisko skarżącego, iż kryterium decydującym o uznaniu, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych czy też Nadleśniczy Nadleśnictwa K. jest organem władzy publicznej jest fakt, że podmioty te są uprawnione do wydawania w myśl art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w tym także kontrolę nad terminowością podejmowanych przez organy czynnościami w ramach skargi na bezczynność organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych była zasadna. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przesłanką uzasadniającą nałożenia na organ administracji obowiązku wydania aktu lub dokonania czynności, jest stwierdzona przez sąd bezczynność tego organu tj. stan w którym wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów k.p.a. lub innych ustaw, organ nie podejmuje działań zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego w terminach przewidzianych przez te przepisy tj. zawsze wtedy, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył tego postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Kwestia terminu załatwienia sprawy administracyjnej normowana jest przepisem art. 35 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107 ze zm.) który w § 3 stanowi, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei art. 36 k.p.a. określa obowiązki organów administracji wobec stron postępowania związane z niemożnością dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy. I tak przepis art. 36 § 1stanowi, iż o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji państwowej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji państwowej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W niniejszej sprawie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, zdaniem sądu, dopuścił się bezczynności, gdyż wbrew swoim obowiązkom wynikającym z ustawy nie wydał decyzji bądź innego aktu, w związku z czynnością dokonaną przez skarżącego tj. złożeniem przez niego odwołania od pisma które traktował on jakie decyzję organu I instancji - odmowę udzielenia informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy jednakże należy podnieść kilka uwag natury ogólnej. Mianowicie, zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji , każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Krąg podmiotów, które zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej został wymieniony w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z brzmieniem ust. 2 powołanego przepisu, do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są także związki zawodowe i ich organizacje oraz partie polityczne, jak również podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Wymienione wyżej przepisy wskazują na bardzo szeroki katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, który nie jest katalogiem zamkniętym. Przepis ten jest konsekwencją przyjętego w ustawie rozwiązania - ustawowego nakazu udostępnienia wszystkich tych informacji publicznych, które pozostają w posiadaniu zobligowanego podmiotu, a których ujawnienia nie zabraniają odrębne przepisy prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 106/2008). Zaznaczyć należy także, że katalog informacji publicznej podlegającej udostępnieniu zawarty w art. 6 ustawy nie jest katalogiem zamkniętym. Mając na uwadze powyższe, a także regulację zawartą w art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którą obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publicznej, uznać należy, że prawo do informacji jest zasadą, zaś wyjątki od tej zasady należy interpretowane ściśle. W tym kontekście zarówno Nadleśniczy jak i Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych są podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. Oba te podmioty bowiem reprezentują Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania - art. 34 pkt 1 i art. 35 ust 1 z dnia 28 września 1991 r. ustawy o lasach (tekst jednolity Dz. U. 2001 Nr 12 poz. 59) a Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych dysponuje także majątkiem publicznym (art. 34 pkt 4 w/w ustawy). Ponadto określając status Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, stwierdzić należy, iż zgodnie z art. art. 32 ust 1 ustawy o lasach Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Przepis art. 32 ust 2 stanowi, iż skład Lasów Państwowych wchodzą następujące jednostki organizacyjne : Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych, Regionalne Dyrekcje Lasów Państwowych; nadleśnictwa i inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Z kolei z postanowień np. art. 13 ust. 3 pkt 1 czy art. 13 b wyżej wymienionej ustawy wynika, że jednostki organizacyjne Lasów Państwowych wykonują funkcje administracyjne, a zatem można je określić podmiotami administrującymi (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 grudnia 2006 r. IV SA/GL 1094/06). Kompetencje do wydawania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych indywidualnych decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny (wyłączenia z produkcji leśnej) przesądza o tym, iż jest on organem administracji – organem władzy publicznej. Podmiot ten jest także organem wyższego stopnia w stosunku do Nadleśniczego. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Z kolei art. 34 pkt 2c ustawy o lasach stanowi, iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w szczególności inicjuje, koordynuje oraz nadzoruje działalność nadleśniczych i kierowników jednostek organizacyjnych o zasięgu regionalnym. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jest zatem podmiotem sprawującym nadzór nad Nadleśniczym i w tym znaczeniu organem wyższego stopnia. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. jako organu odwoławczego, który nie rozpoznaje odwołania złożonego przez skarżącego K.P. Poza rozstrzygnięciem sądu w niniejszej sprawie pozostaje zatem kwestia czy informacje jakich udostępnienia domaga się K.P. od Nadleśniczego są informacją publiczną dostępną w oparciu zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza kognicją sądu w tym postępowaniu jest także status Nadleśniczego tj. czy jest on organem władzy publicznej czy też jedynie podmiotem wykonującym zadania publiczne, a co za tym idzie tryb w jakim powinien być załatwiony kierowany do niego wniosek o udostępnienia informacji publicznej. Istotą bowiem problemu przesądzającego o zasadności skargi nie jest merytoryczna ocena wniosku ale fakt milczenia organu wobec wpłynięcia do niego odwołania od pisma które skarżący traktuje jak decyzję administracyjną, pochodzącą od podmiotu, który Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. nadzoruje a więc organu niższego stopnia. Po wpłynięciu odwołania organ nie może milczeć czy też odmawiać rozpoznania odwołania. W pierwszym jak i w drugim przypadku jest bowiem w bezczynności. Nie wydaje bowiem rozstrzygnięcia w sprawie leżącej w jego kompetencji. Samo przekonanie organu, iż pismo traktowane przez skarżącego jako decyzja administracyjna przymiotu takiego nie posiada lub, że odwołanie od tego typu sprawy do organy wyższego stopnia nie przysługuje (a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowany do Nadleśniczego), nie usprawiedliwia milczenia tego organu gdyż swoje stanowisko powinien on wyrazić w formie przewidzianej prawem. Uważając, że odwołanie nie przysługuje czy to z uwagi na to, że w jego ocenie pismo Nadleśnictwa K. z [....] kwietnia 2011 r. nie jest decyzją, czy też z uwagi na zajęte stanowisko, iż od tego typu spraw odwołanie do organu wyższego stopnia nie przysługuje, organ do którego wpłynęło odwołanie, o ile stoi na stanowisku, iż wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 138 k.p.a. jest niedopuszczalne w oparciu o art. 134 k.p.a winien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Jak powiem słusznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92 (OSP 1993, Nr 9, poz. 178) jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). Takie same stanowisko zajmują prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo: C.H.Beck Warszawa 2011 r. (str. 502) oraz dr Robert Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2008 r. (str. 681). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r. II SAB/Bk 56/08 wyraził stanowisko, iż niepodjęcie przez organ administracji publicznej żadnego rozstrzygnięcia oraz żadnych czynności (formalnych bądź merytorycznych) w kierunku załatwienia odwołania (...) skutkowało zasadnością skargi na bezczynność (...). W przypadku bowiem wpłynięcia odwołania właściwy organ odwoławczy zobowiązany jest do jego załatwienia w formie przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. O ile zatem z analizy dopuszczalności odwołania wynikną jej braki formalne organ wyda postanowienie o jakim mowa w art. 134 kpa. Uznając zaś odwołanie za spełniające wymogi formalne organ ten zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w formie decyzji (art. 138 kpa). Stanowiska te w pełni popiera sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Wskazać na koniec należy, iż wniesienie skargi do sądu w niniejszej sprawie nie zostało poprzedzone wyczerpaniem przez skarżącego trybu zażaleniowego o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zdaniem sądu jednakże z uwagi na to, iż niniejsza sprawa dotyczy bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej, skuteczność skargi do sądu nie może być uzależniona od wyczerpania przez skarżącego tego trybu. Sąd w niniejszym składzie w pełni popiera tu stanowisko zawarte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SAB/Kr 110/06, iż w uwagi na szczególny charakter tego typu spraw, konieczność szybkości postępowania oraz fakt odwołania się przez ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji w art. 16 ust 2 do przepisów k.p.a jedynie w zakresie decyzji a nie samego postępowania, zachowanie wewnątrzadministracyjnego trybu zażaleniowego nie jest wymagane. Wprawdzie w niniejszej sprawie rozpoznawana jest bezczynności organu odwoławczego, jednak nie zmienia to charakteru sprawy. Organ wyższego stopnia nie ogranicza się bowiem do kontroli instancyjnej decyzji będącej przedmiotem odwołania, ale ponownie rozpatruje sprawę i może ją pozytywnie załatwić dokonując orzeczenia reformacyjnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.