II SAB/Kr 78/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w sprawie [...] skargę oddala S.P. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta K. postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie dwóch sztuk drzew ozdobnych, rosnących w rejonie ulic: [...] , znak sprawy [...] . Organowi administracji zarzucił naruszenie art. 35 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez niezastosowanie najprostszych dostępnych środków i w rezultacie zawieszenie prowadzonego postępowania, w sytuacji, w której okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a także dostępne środki umożliwiały organowi szybkie i wnikliwe działanie w sprawie oraz jej załatwienie w terminach zakreślonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o: 1) Stwierdzenie, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie dwóch sztuk drzew ozdobnych, rosnących w rejonie ulic: [...] i [...], znak sprawy[...] było prowadzone w sposób przewlekły; 2) Stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie ww. postępowania przez Prezydenta Miasta K. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) Ukaranie organu, tj. Prezydenta Miasta K. poprzez wymierzenie kary grzywny; 4) Zasądzenia na rzecz strony kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego ustalonych według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi S.P. wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie dwóch sztuk drzew ozdobnych, rosnących w rejonie ulic: [...] ,[...] , znak sprawy [...] organ postanowieniem z dnia 20 stycznia 2014 roku wznowił postępowanie w tej sprawie. Kolejno postanowieniem z dnia 1 grudnia 2014 roku, znak [...] organ zawiesił z urzędu wznowione postępowanie z uwagi na fakt, iż dniu 1 grudnia 2014 roku skierowano do organu drugiej instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 lipca 2013 roku, znak [...] Uwzględniając w całości powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 9 stycznia 2015 roku wydało decyzję, znak [...] , stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 2 lipca 2013 roku, znak [...] . Zdaniem skarżącego organ rozstrzygający sprawę nie uwzględnił dostępnych i możliwych do zastosowania w niniejszej sprawie środków prawnych i w sposób nieusprawiedliwiony uzależnił wydanie decyzji w sprawie od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ administracji publicznej, podczas gdy przedstawione zagadnienie nie było zagadnieniem wstępnym i brak było przeszkód do rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. W rezultacie, wobec braku podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ winien kontynuować prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, tym bardziej, iż wymagało ono jedynie analizy wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego umożliwiało organowi zarówno ocenę swojej właściwości do wydania decyzji w zakresie wznowionego postępowania, jak również w przypadku stwierdzenia jej braku - umorzenia tegoż postępowania zgodnie z dyspozycją art. 105 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, podjętych przez organ działań skutkujących zawieszeniem postępowania nie sposób zakwalifikować do najprostszych środków zmierzających do szybkiego i wnikliwego załatwienia sprawy. Zakończenie sprawy bez zbędnej zwłoki mogło nastąpić bez konieczności oczekiwania na rozstrzygnięcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 lipca 2013 roku, znak znakiem [...] . Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, iż wyczerpał przewidziane prawem środki zaskarżenia, tj. wniósł w dniu 7 stycznia 2015 roku zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie prowadzonej pod znakiem [...] . W sprawie prowadzonej na skutek wniesionego zażalenia pod sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 23 lutego 2015 roku uznało, iż w przedstawionej sytuacji nie doszło do bezczynności organu (pomijając przy tym podniesioną przez skarżącego kwestię przewlekłości postępowania). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i opisał przebieg postępowania. Prezydent Miasta K. potwierdził, że prowadził postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 2 lipca 2013 r. zezwalającą na wycinkę drzew z posesji przy ul. [...] w K. , znak [...] . Czynności organu w sprawie wznowienia przedmiotowego postępowania przebiegały w dwóch fazach. Pierwsza faza - pozaprocesowa, dotycząca analizy czy zostały spełnione przesłanki z art. 145 K.p.a. zakończyła się wydaniem postanowienia z dnia 20 stycznia 2014 r. o wznowieniu postępowania. Podczas ponownego rozpoznania sprawy wyszły na jaw okoliczności pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji z 2 lipca 2013r., a dotyczące naruszenia właściwości organów. Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 2 lipca 2013 r. znak [...] w sprawie wydania na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. decyzji zezwalającej na usunięcie 2 sztuk drzew ozdobnych (kasztanowca białego o obw. pnia 270 cm i jesiona wyniosłego o obw. pnia 330 cm) z terenu działki nr [...] obr. [...] , numer sprawy [...] Decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 2 lipca 2013 r. znak [...] a po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia 17 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało decyzję własną z 9 stycznia 2015 r. w mocy. Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, a więc przed wszczęciem postępowania i przestrzegania jej w każdym stadium postępowania. Naruszenie przepisów o właściwości objęte jest sankcją nieważności, ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji traktuje się naruszenie właściwości rzeczowej, instancyjnej oraz miejscowej, a więc wszystkich jej rodzajów. Rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu uzależnione było od treści orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia z 2 lipca 2013 r. na usuniecie drzew. Jak wynika z treści punktu l uzasadnienia odpowiedzi na skargę SKO w K. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z 2 lipca 2013 r. Zanim SKO w K. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji z 2 lipca 2013 r. postępowanie wznowieniowe miało skomplikowany charakter, a materiał dowodowy był na bieżąco kompletowany i wymagał wnikliwego oraz wszechstronnego analizowania, co w sposób istotny wpływało na czas trwania postępowania. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To wszystko czyni skargę wniesiona do Sądu nieuzasadnioną. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, bowiem skarżący poprzedził wniesienie skargi zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta K. postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie dwóch sztuk drzew ozdobnych, rosnących w rejonie ulic: [...] i [...] , zakończonego ostateczną decyzją z dnia 2 lipca 2013 roku, znak [...] . Wykładnia pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania dokonana została przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) "przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia". Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotowe postępowanie zostało wznowione postanowieniem z dnia 20 stycznia 2014 roku. Tego samego dnia wstrzymano wykonanie decyzji o zezwoleniu na wycięcie drzew. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2014 roku organ zawiesił z urzędu wznowione postępowanie z uwagi na fakt, iż tego samego dnia skierowano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 lipca 2013 roku (decyzji zezwalającej na wycinkę drzew). Wobec stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji przez SKO decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r., a następnie utrzymanie jej w mocy decyzją z dnia 17 marca 2015 r., zawieszone postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zostało podjęte postanowieniem z dnia 5 maja 2015 r. Sąd z urzędu zbadał, czy przewlekłością było dotknięte postępowanie od dnia wznowienia do zawieszenia postępowania wznowionego. Podstawą prawną wznowienia był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Stroną, na wniosek której wznowienie nastąpiło była Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. , która podniosła, że drzewa objęte zezwoleniem na wycinkę rosną w granicy nieruchomości stanowiącej jej własność. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu konieczne było zweryfikowanie, czy faktycznie w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. - zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie chodziło konkretnie o ustalenie, czy faktycznie drzewa objęte decyzją o zezwoleniu na ich wycinkę usytuowane są w granicy z nieruchomością stanowiącą własność Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K . W tym celu pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. organ wystąpił do Wspólnoty o dostarczenie dokumentu określającego usytuowanie drzew w granicy nieruchomości. Następnie - w związku z wniesieniem przez skarżącego oraz Z.G.-P. zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji akta przesłano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W czasie postępowania zażaleniowego wnioskodawca dostarczył aktualną mapę zasadniczą. Postanowieniem z 4 lipca 2014 r. organ prowadzący postępowanie zawiadomił o jego przedłużeniu do 27 lipca 2014 r., a pismem z 17 lipca 2014 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Skarżący przedstawił stanowisko w piśmie z dnia 6 sierpnia 2014 r., a wezwaniem z 26 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta K. zażądał od Wspólnoty Mieszkaniowej przedstawienia ekspertyzy biegłego geodety odnośnie usytuowania jesiona w terenie. Tego samego dnia ponownie przedłużono postępowanie - tym razem do dnia 30 września 2014 r. Wobec braku odpowiedzi wezwanie do Wspólnoty ponowiono 12 września 2014 r. Z kolei w piśmie z dnia 19 września 2014 r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. o udzielenie informacji, czy teren, na którym rosną objęte decyzją drzewa wpisany jest do rejestru zabytków. Kolejny raz wezwanie do Wspólnoty wystosowano w dniu 24 września 2014 r., a 30 września 2014 r. zawiadomiono o przedłużeniu postępowania do 15 listopada 2014 r. W dniu 2 października wpłynęło do akt sprawy pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z którego wynika, iż nieruchomość położona przy ul. [...] w K. wpisana jest do rejestru zabytków. Wspólnota przesłała stosowną dokumentację w dniu 6 listopada 2014 r. Ponownie przedłużono postępowanie w dniu 17 listopada 2014 r., wskazując termin jego zakończenia do dnia 1 grudnia 2014 r. W wyznaczonym w ten sposób terminie organ wprawdzie nie zakończył postępowania, lecz przekazał akta Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na wycięcie drzew, jednocześnie zawieszając wznowione postępowanie. Jak wynika z powyższego postępowanie prowadzone było rytmicznie, bez zbędnej zwłoki, a kolejne podejmowane przez organ administracji czynności były uzasadnione. Ustalenie granic nieruchomości w stosunku do lokalizacji objętych decyzją drzew niewątpliwie było istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia, bowiem warunkowało uznanie Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. za stronę postępowania. W toku czynności wyszła na jaw istotna kwestia właściwości organu administracji w sprawie o zezwolenie na usunięcie przedmiotowych drzew, co spowodowało zawieszenie postępowania. Zarzuty skarżącego dotyczą bezzasadnego - w jego ocenie - zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia. Dokonanie oceny w tym zakresie w niniejszej sprawie nie jest jednak możliwe. W postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego Sąd nie ma kompetencji by badać prawidłowość postanowienia o zawieszeniu postępowania. Badanie takie wykraczałoby poza granice sprawy wskazane w art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II SAB/Kr 181/13, LEX nr 1398582). Postanowienie o zawieszeniu postępowania jest zaskarżalne, skarżący skorzystał z tej możliwości i wniósł na nie zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało je w mocy postanowieniem z dnia 23 lutego 2015 r. Skarżący mógł dalej kwestionować zawieszenie postępowania poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skoro z możliwości tej nie skorzystał, to na obecnym etapie postępowania badanie tej kwestii nie jest już możliwe. Zawieszenie postępowania formalnie przerywa bezczynność organu, gdyż zgodnie z art. 103 k.p.a. wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r., sygn. IV SAB 199/98, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. I SAB/WA 80/11, Legalis; wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2013 r., I SAB/WA 332/13, Legalis). W czasie zawieszenia postępowania nie można mówić o bezczynności organu, ani też o przewlekłym prowadzeniu postępowania, ponieważ postępowanie w ogóle się nie toczy. W czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). Ta przedstawiona analiza postępowania od wydania postanowienia o wznowieniu do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania prowadzi do wniosku, że nie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Natomiast zasadność zawieszenia postępowania - a więc zbadanie, czy faktycznie sprawa nieważności decyzji stanowiła prejudykat dla sprawy wznowieniowej - wykracza poza kognicję sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z powyższych względów skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić, jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.