II SAB/Kr 82/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.S. na bezczynność Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zobowiązuje Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w K. do rozpoznania wniosku R.S. z dnia 29 lutego 2016 r. poprzez wydanie aktu lub dokonanie czynności w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. wniósł skarżący R.S. . Skarżący wskazał, iż skarży bezczynność w sprawie wniosku z dnia 29 lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 1, i art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015.2058 zwanej dalej ustawą) poprzez błędne kwestionowanie prawa skarżącego do uzyskania informacji. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 13 ustawy poprzez nieudostępnienie informacji bez nieuzasadnionej zwłoki, art. 16 ustawy poprzez niewydanie decyzji oraz art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. Skarżący domagał się udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 29 lutego 2016 r., orzeczenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci "wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych w ZK i AS uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010-2016". Podkreślił, iż organ pismem z dnia 16 marca 2016 r. poinformował go, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skarżący nie zgodził się z takim stanowiskiem i podkreślił, iż nie żądał udostępnienia treści skarg lecz odpowiedzi na te skargi. W odpowiedzi na skargę Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w K. , poinformował, że podtrzymuje stanowisko zawarte w odpowiedzi Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia 16 marca 2016 r. nr [...] . Organ wskazał, iż w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem z dnia 29 lutego 2016 r. organ uznał, że żądane przez niego dane nie stanowią informacji publicznej. Dlatego też brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej z uwagi na brak przedmiotu. W konsekwencji organ udzielił odpowiedzi na piśmie skarżącemu, wskazując, że informacja publiczna to informacja związana z funkcjonowaniem organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom. Skargi osób pozbawionych wolności dotyczą indywidualnych spraw. Dlatego winien wystąpić do autorów pism w celu uzyskania zgody na udostępnienie odpowiedzi na ich zasadne skargi. W ocenie organu nie można mu przypisać naruszenia prawa, w szczególności bezczynności. W związku z tym bezzasadne jest także żądanie ukarania grzywną organu, gdyż nie została spełniona dyspozycja art. 149 p.p.s.a. Zdaniem organu żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Skargi osób pozbawionych wolności załatwiane są w ramach postępowania karnego wykonawczego na podstawie wydanego w oparciu o Kodeks karny wykonawczy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Postępowanie zatem w sprawie skargi osoby osadzonej w zakładzie karnym nie jest poddane przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności nie mają tutaj zastosowania art. 221-247 k.p.a. i wydanego na podstawie art. 226 k.p.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania skarg i wniosków. Przepisy te są odrębne względem przepisów Kodeksu karnego wykonawczego i wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych. W szczególności nie ma żadnych argumentów za przyjęciem stanowiska, że do skarg osób pozbawionych wolności załatwianych przez organy postępowania wykonawczego, a takim w świetle art. 2 pkt 5 k.k.w. jest dyrektor okręgowy Służby Więziennej, zastosowanie po przez art. 224 k.p.a. znajdują przywołane artykuły Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargi dotyczące wykonywania kary pozbawienia wolności nie należą do materii regulowanej przepisami k.p.a., lecz właśnie Kodeksu karnego wykonawczego. W związku z tym odpowiedź udzielona na skargę nie ma przymiotu aktu administracyjnego ani nie jest rozstrzygnięciem w formie decyzji o której mowa art. 7 §1 k.k.w. Jest jedynie odpowiedzią w indywidualnej sprawie osoby pozbawionej wolności, dotyczącą wykonywania kary lub środków skutkujących pozbawieniem wolności. Informacja o sposobie załatwienia skargi osoby osadzonej w zakładzie karnym lub areszcie śledczym nie jest informacją o sprawach publicznych. Nie stanowi danych publicznych, nie wpisuje się w pojęcie decyzji, jak aktu administracyjnego, w konsekwencji, w ocenie organu, nie jest to informacja o sposobie załatwienia sprawy, która mogłaby być uznana jako sprawa publiczna. Odpowiedzi na skargi osób pozbawionych wolności rozpatrywane w ramach postępowania karnego wykonawczego są sprawami indywidualnymi, dotyczą określonego podmiotu jego praw lub obowiązków w ramach postępowania regulowanego Kodeksem karnym wykonawczym i przepisami wydanymi na jego podstawie. W związku z tym informacja, o którą zwrócił się skarżący nie stanowi informacji publicznej i jej udostępnienie nie zostało poddane reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto oprócz oceny, iż powyższe odpowiedzi nie mogą zostać uznane za informację publiczną organ podniósł, iż wniosek skarżącego o udostępnienie "wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych w [...] uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010-2016" dotyczy zbioru odpowiedzi na skargi osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, a więc zbioru materiałów dotyczących indywidualnych spraw. W konsekwencji skarżący żądając udostępnienia powyższych odpowiedzi ogólnikowo wskazał na zbiór skarg zasadnych lub częściowo zasadnych z okresu 2010-2015. Przy tak sformułowanym wniosku podkreślił, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Zdaniem organu w tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że w związku ze złożonym wnioskiem organ udzielił odpowiedzi skarżącemu i brak jest podstaw do uznania, że doszło do bezczynności. Dyrektor Okręgowy SW w K. zawiadomił skarżącego o swoim stanowisku w pismem z dnia 16 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w K. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 13 ustęp 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (ustęp 2) Wobec powyższego koniecznym było w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie czy wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej, a następnie zbadanie czy bezczynność w przypadku Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w K. miała miejsce. We wniosku skarżący domagał się "wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych w Z K i AS uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010-2016". Art. 6 § 2 Ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeksu karnego wykonawczego (Dz.U.1997.90.557 ze zm.) zwany dalej k.k.w.stanowi, że skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Skazany, składając wniosek, skargę lub prośbę, jest obowiązany do uzasadnienia zawartych w niej żądań w stopniu umożliwiającym jej rozpoznanie, w szczególności do dołączenia odpowiednich dokumentów. Prawo do składania wniosków, próśb (petycji) i skarg we wszystkich sprawach związanych z wykonaniem orzeczeń (art. 6 § 2 k.k.w.) wynika wprost z art. 63 Konstytucji RP, który przewiduje, że każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi zarówno w interesie własnym, jak i w interesie publicznym lub w interesie innej osoby. Oznacza to, że na podstawie art. 6 § 2 k.k.w. skazany może składać wnioski, skargi i prośby zarówno bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą, jak i dotyczące kwestii ogólnych, bezpośrednio go niedotyczących (actiones populares), a więc nie tylko w interesie własnym, lecz także w interesie ogólnym (M. Płatek, Rola prawa karnego wykonawczego w zapobieganiu przestępczości, St. Iur. 2000, nr 38, s. 109). Zgodnie z art. 102 pkt 10 k.k.w. skazany ma prawo w szczególności do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (DZ.U.2013.647) jest aktem wykonawczym i zawiera regulację dotyczącą realizacji uprawnień skazanych wynikających z art.6 § 2 k.k.w. W § 3 ust. 1 pkt 1-4 powołanego rozporządzenia zostały określone organy załatwiające skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza Służby Więziennej. Z kolei § 9 pkt 1 określa, iż organ właściwy do załatwienia wniosku, skargi lub prośby jest obowiązany zawiadomić pisemnie wnoszącego wniosek, skargę lub prośbę o sposobie ich załatwienia. Następnie z § 11 pkt 1 wynika, iż prowadzi się ewidencję wniosków, skarg i próśb wpływających do jednostki organizacyjnej i prowadzi je wyznaczony funkcjonariusz lub pracownik tej jednostki organizacyjnej albo określona komórka organizacyjna. Sąd w niniejszej sprawie na podstawie przytoczonych przepisów, nie ma wątpliwości, że informacja której udzielenia domaga się skarżący jest informacją publiczną wszak odnosi się do władz publicznych i niewątpliwie kwestia rozpoznawanych skarg ma związek z wykonywaniem przez Służby Więzienne zadań w zakresie władzy publicznej(vide: § 3 ust. 1 rozp.) W ocenie Sądu pisemne zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi to władcze rozstrzygnięcie organu Służby Więziennej kończące postępowanie w danej sprawie, czyli przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi informację o sposobie załatwienia sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy) oraz stanowi dokument urzędowy zawierający w swej treści akt administracyjny lub rozstrzygnięcie (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ustawy). Tak więc rozstrzygnięcie to spełnia kryteria informacji publicznej. Wobec powyższego niezasadne jest twierdzenie organu wskazujące na brak przymiotu informacji publicznej w żądanym przez skarżącego zakresie, a to udostępnienia przez Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w K. "wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych w ZK i AS uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010-2016". Wbrew stanowisku organu jest to sprecyzowany zbiór co do czasokresu i rodzaju skarg z uwagi na sposób ich załatwienia. Wszak organ prowadzi, zgodnie z rozporządzeniem, ewidencję skarg. Akta sprawy potwierdzają zatem, że organ nie załatwił wniosku skarżącego w żadnej z wymaganych przepisami form i w dacie orzekania przez sąd organ pozostawał w stanie bezczynność, albowiem wniosek skarżącego nie został załatwiony. W konsekwencji więc zachodziły podstawy do zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Nie mniej w ocenie Sądu organ zobowiązany jest rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 29 lutego 2016 r. rozważyć, czy zakres żądania skarżącego nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, iż bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Skarżący złożył wniosek dnia 29 lutego 2016 r. (data wpływu 3 marca 2016 r.) a pismem z dnia 16 marca 2016 r. organ wskazał, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Organ zareagował więc na wniosek skarżącego, a zatem nie pozostał bierny. Zaniechanie jest zaś efektem błędnej interpretacji obowiązujących przepisów. Za rażące naruszenie przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08. 2011 r., II SAB/Gd 30/11). Taka sytuacja w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miała jednak miejsca. Sąd odstąpił także od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego, o czym Sąd orzekł jak w pkt III wyroku.