II SAB/Kr 82/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w przedmiocie postępowania dotyczącego kontroli legalności budowy 1/ zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej wniosku skarżącej z dnia 18 października 2023 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2/ stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ w pozostałym zakresie skargę oddala; 4/ zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Zakopanem w przedmiocie postępowania dotyczącego kontroli legalności budowy. W uzasadnieniu skarżąca podała, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wpłynął wniosek z dnia 18 października 2023 r. o wszczęcie postępowania co do obiektu realizowanego na działce ew. nr [...] Obr [...] w Z. , jak i prac realizowanych na działce ew. nr [...] obr [...] w Z. . Do dnia dzisiejszego organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. W przedmiotowej sprawie oczywistym pozostaje, że organ dopuścił się bezczynności/ przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa co do terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a., podczas gdy powinien załatwić ją w maksymalnym terminie 2 miesięcy,, tj. do dnia 18 grudnia 2023 r. W konkluzji skarżąca wniosła o wskazanie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu sumy pieniężnej i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej odrzucenia bądź oddalenia. Organ wskazał, że w dniu 31 października 2023 roku do PINB w Zakopanem wpłynął wniosek A. K. z dnia 18 października o "wszczęcie postępowania co do obiektu realizowanego na działce ew. nr [...] obr. [...] w Z. , jak i prac realizowanych na działce ew. nr [...] obr. [...] w Z. ". Wniosek ten został zakwalifikowany jako skarga powszechna i dał podstawę do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. Organ zakończył to postepowanie zawiadomieniem nr [...] z dnia 26 lutego 2024 r., w którym wskazał, że uznaje skargę "w sprawie weryfikacji robót budowlanych i ich zgodności z przepisami, tj: "rozbudowy i przebudowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi (...)" - inwestycji realizowanej na dz. ewid nr. [...] obręb Z., przy ul. [...]" za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz regulacji przewidzianej w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego legalności robót budowlanych, prowadzonych na działce sąsiadującej z działką skarżącej. Pismo, jakie w tej sprawie wystosowała skarżąca, organ potraktował jako skargę powszechną i po dokonaniu kontroli tych robót, zawiadomił skarżącą o ich wynikach w trybie skargowym (art. 221 K.p.a.). W ocenie sądu organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu tej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność lub przewłoka postępowania, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia przez organ administracji określonych działania związanych, w wnioskiem uprawnionego podmiotu, oraz braku tych działań, jakie w terminach określonych przepisami postępowania winien podjąć organ, zmierzając do zakończenia postępowania w prawnie przewidzianej formie. Stwierdzenie kumulatywnego spełnienia tych przesłanek, obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Zgodnie z art. 53a ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725) postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Przepis ten obejmuje także postępowanie, o jakim mowa w art. 50-51 w/w ustawy, tzw. postępowanie naprawcze. Postępowanie to prowadzone jest między innymi w sprawach robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Rozstrzygnąć należy zatem, czy wniosek o wszczęcie takiego postępowania od zewnętrznego podmiotu, uruchamia po stronie organu obowiązek dokonania czynności kontrolnych, a po analizie wyników, albo obowiązek wszczęcia takiego postępowanie, albo odmowy wszczęcia z powołaniem się na przesłanki wynikające z art. 61a K.p.a., czy też organ nie jest zobligowany do reakcji na taki wniosek w żaden procesowy sposób, i może rozpatrzyć go w trybie skargowym, lub zignorować. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2024 r. II OSK 1383/21, choć w praktyce niektóre z organów nadzoru budowlanego w reakcji na pismo danego podmiotu o przeprowadzenie postępowania wydają postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), nie oznacza to, że w każdej tego rodzaju sprawie wymagane jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego takiego rozstrzygnięcia. Dopuszczalnym prawnie i akceptowalnym sposobem załatwienia stosownego pisma może też być rozpoznanie go w trybie skargowym, tj. Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, tym bardziej w sytuacji gdy wniosek nie jest związany z ochroną własnego interesu prawnego, a ogólnie niejako informacyjnie dla wnoszącego podanie, jako osoby jedynie zainteresowanej legalnością budowy danej inwestycji. Przytoczyć można też pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2024 r. II OSK 1314/21, w którym stwierdzono, że zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem. W sytuacji gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Z poglądami tymi zasadniczo, zgadza się sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, z zastrzeżeniem jednakże, że nie w każdym przypadku dotyczącym postępowań, o których mowa w 53a ustawy Prawo budowlane, organ jest uprawniony do zignorowania wniosku, lub załatwienia go w trybie skargowym. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że art. 53a ustawy Prawo budowlane, który przesądza o formie wszczęcia postępowania, zawsze z urzędu, nie wpływa zasadniczo, na kwestie stron takiego postępowania. Ponieważ postępowania to nie dotyczy pozwolenia na budowę (nie znajduje tu zastosowania art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane) stroną takiego, wszczynanego z urzędu postępowania, będzie zatem każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku sprawa ta dotyczy. Interes prawny, w postępowaniu naprawczym, w ocenie sądu należy rozumieć podobnie jak, obszar oddziaływania, zdefiniowany w ustawie Prawo budowlane, przed nowelizacją ustawy Prawo budowlane, jaka dokonała się z dniem 19 września 2020 r. Przed tą nowelizacją, obszar oddziaływania inwestycji budowlanej, wyznaczający zakres interesów prawnych podmiotów, których realizacja tej inwestycji może dotyczyć (niekoniecznie naruszać) obejmował nie tylko ograniczenia w zabudowie terenu, ale przede wszystkim ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiadującego z terenem objętym zamiarem inwestycyjnym, w tym w zabudowie. Jak wskazano wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2023 r. II OSK 2360/19 w ustawowej definicji "obszaru oddziaływania obiektu", zawartej w art. 3 pkt 20 p.b., jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (w tym zabudowy - zmiana dokonana z dniem 28 czerwca 2015 r.). Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzeń, lecz z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, z zakresu ochrony środowiska, sanitarne, ale także przepisy prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Pogląd zaprezentowany wyżej był powszechnie przyjęty, jest też spotykany w aktualnym orzecznictwie dotyczącym problematyki wyznaczania przez organy administracji architektoniczno-budowlane, obszaru oddziaływania zamierzenia budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2024 II OSK 63/24, z dnia 17 października 2023 r. II OSK 112/21. Interes prawny podmiotów postępowania naprawczego (art. 50-51 ustawy Prawo budowlane) należy zatem upatrywać, w wynikających z przepisów odrębnych ograniczeniach w zagospodarowaniu terenu, w tym zabudowie, które dotykają właścicieli terenów sąsiadujących, z terenem objętych realizowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Jeżeli organ nadzoru budowlanego widzi konieczność wszczęcia postępowania naprawczego, stwierdzając np. że obiekt budowlany realizowany jest z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, winien powiadomić o wszczęciu tego postępowania nie tylko inwestora, ale też inne podmioty, których fakt realizacji tych robót z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, może naruszać interes prawny w znaczeniu, o którym mowa wyżej. Za powiadomieniem o wszczęciu takiego postępowania, idzie przyznanie takim podmiotom pełnych praw procesowych, jako stronom tego postępowania, a więc zapoznawania się z aktami sprawy, składaniem wniosków formalnych w tym dowodowych, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, oraz złożenia środków odwoławczych, merytorycznie rozpoznawanych przez organ wyższego stopnia. Odpowiedzieć zatem należy, na pytanie, czy strona takiego postępowania, wszczynanego wyłącznie z urzędu, ma możliwość skarżyć także bezczynność organu, czy też jest prawa tego pozbawiona. W ocenie sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, odpowiedz na to pytanie musi być twierdząca. Dla przykładu -dlaczego podmiot, który jako strona, ma wszelkie prawa procesowe, w toczącym się procesie inwestycyjnym, a prawo to zapewnia mu wprost przepis prawa (§ 12 ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) ma być pozbawiony ochrony swoich praw, na etapie zaniechania przez organ ustawowych obowiązków, wszczęcia postępowania zwalczającego roboty budowlane prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Zaznaczyć przy tym należy, że przywołany wyżej przepis § 12 ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sąd podaje przykładowo, jako jaskrawy przypadek, kiedy postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, i to interesu zawężonego przez aktualną definicję obszaru oddziaływania, do ograniczeń wyłącznie w zabudowie terenu, nie mógłby zwalczać bezczynności organu, w sytuacji kiedy sposób prowadzenia robot budowlanych prowadzonych w granicy z jego działką np. zagrażały życiu czy zdrowiu jego samego czy członków jego rodziny. Jak mowa wyżej w postępowaniu naprawczym interes prawny należy rozumieć szerzej, niż tylko ograniczenie w zabudowie terenu, przez obiekt objęty pozwoleniem na budowie i przykład, o którym mowa wyżej, nie jest jedynym z wielu jakie występują, przy realizacji zabudowy (także tej legalnej) która to realizacja może naruszać interesy prawne właścicieli terenów sąsiednich. Nie można w ocenie sądu założyć zatem, że podmioty te mają wszelkie prawa procesowe z wyjątkiem tych, dotyczących zwalczana bezczynności organu W ocenie sądu, strona postępowania tzw. naprawczego tj. podmiot, którego interesu prawnego dotyczy realizacja obiektu budowlanego, lub wykonywanie robót budowlanych, niezależnie od tego czy wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę, czy są objęte procedurą zgłoszeniową, czy też są zwolnione z tych wymogów (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r. II OPS 1/16) służy prawo do skarżenia bezczynności organu. Jeżeli podmiot żądający wszczęcia postępowania w takiej sprawie, powołuje się na swój interes prawny, rolą organu jest kwestię opisaną we wniosku zweryfikować, i bądź wszcząć postępowanie w sprawie, bądź w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli nie widzi ustawowych przesłanek do jego wszczęcia – stwierdza brak przyczyn wszczęcia postępowania. Podanie zgłoszone przez podmiot, który nie powołuje się na swój interes prawny, bądź z którego w sposób oczywisty nie wynika, że wnioskodawca jest lub może być stroną postępowania naprawczego, organ po dokonaniu czynności sprawdzających może załatwić w trybie skargowym. Także brak reakcji organu w takich oczywistych sytuacjach, nie uprawnia sądu do stwierdzenia bezczynności organu. Jeżeli jednak wszczęcia postępowania naprawczego domaga się strona tego (potencjalnego) postępowania, z powołaniem na swój interes prawny, a organ wniosek taki ignoruje, bądź załatwia go w trybie skargowym tj. bez możliwości kwestionowania ustaleń organu czy to w trybie instancyjnym, czy skargi do sądu na merytoryczną lub procesową (umarzającą postępowanie) decyzję organu, ewentualnie odmowę wszczęcia postępowania, dochodzi do naruszenia prawa strony przez bezczynności organu w podjęciu czynności, do których zobowiązują go przepisy prawa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt toczącej się sprawy wskazać należy, że w swoim wniosku z dnia 18 października 2023 r, skarżąca wyraźnie i jednoznacznie wskazała, że realizacja prac budowalnych na działce nr [...] obr. [...] w Z. budzi wątpliwości co do ich zgodności z projektem budowlanym, a w szczególności co do zgodności zachowania wymiarów wykonanych elementów inwestycji, jak i odległości od nieruchomości sąsiedniej stanowiącej własność skarżącej. Zatem w treści swojego wniosku skarżąca powołała się na swój interes prawny podnosząc, że jest właścicielką działki bezpośrednio sąsiadującej z działką na której prowadzone są roboty budowlane. Zdaniem Sądu ta okoliczność ma kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie i przesądza o niemożności potraktowania takiego wniosku jako skargi powszechnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Zakopanem, prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W kontekście argumentacji organu warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/21, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Sąd dostrzegł, że w niniejszej sprawie występują okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem bezczynności organu w kategoriach naruszenia rażącego. Podkreślić bowiem należy, że organ pozostał w błędnym przekonaniu, że sprawa została zakończona wskutek zawiadomienia skarżącej w dniu 26 lutego 2024 r. o bezzasadności jej skargi. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Na dzień orzekania przez tut. Sąd, organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy z prawomocnym orzeczeniem (pkt 1 sentencji wyroku). W odniesieniu natomiast do wniosku skargi w postaci przyznania skarżącej sumy pieniężnej, podkreślenia wymaga, że środek ten ma charakter fakultatywny a jego stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że środek w postaci przyznania sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Jego celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 17/21). W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona (pkt 3 sentencji wyroku). Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania.