II SAB/Kr 83/24

Dnia 7 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście Wschód T. W. sprawy ze skargi S. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania I. zobowiązuje Wojewodę Małopolskiego do wydania aktu w sprawie z odwołania S. P. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 czerwca 2023 roku o umorzeniu postępowania Nr 715/6740.1/2023 – w terminie 14 dni; II. stwierdza, że Wojewoda Małopolski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałej części skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego S. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. P. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie znak WI-I.7840.3.36.2023.SM, dotyczącej rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...].[...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że postępowanie prowadzone jest przewlekle i zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania Skarżącego w określonym terminie, nie dłuższym niż 7 dni, liczonym od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podkreślił w uzasadnieniu skargi, że organ 4-krotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, stosując art. 36 k.p.a. Po raz pierwszy Organ dokonał przedłużenia terminu załatwienia sprawy pismem z dnia 14 sierpnia 2023 r., gdzie nowy termin rozpatrzenia sprawy został określony do dnia 10 października. W piśmie tym Organ powołał się na niedotrzymanie ustawowego terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 k.p.a. w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dołączenie do akt zwrotnych potwierdzeń odbioru postanowienia przez 8 stron postępowania. Czynność tą - nienakierowaną wszak zupełnie na merytoryczne rozpatrzenie sprawy - Organ podjął dopiero po upływie ponad miesiąca od dnia wniesienia przez Skarżącego odwołania. Wymagane przez Organ zwrotne potwierdzenia odbioru uzupełnione zostały przez Prezydenta Miasta Krakowa już z pismem z dnia 16 sierpnia 2023 r. Mimo otrzymania tych dokumentów przez Organ, nie załatwił on sprawy odwołania Skarżącego w wyznaczonym przez siebie terminie do dnia 10 października, lecz wyznaczał kolejne, odległe terminy rozpatrzenia sprawy. I tak, zawiadomieniem z dnia 10 października 2023 r. nowy termin załatwienia sprawy określono do dnia 7 grudnia 2023 r.; następnie termin ten był przedłużany do dnia 7 lutego 2024 r., zaś ostatnio przedłużono go aż do dnia 5 kwietnia 2024 r. W każdym kolejnym zawiadomieniu o przedłużeniu terminu, sporządzanym od dnia 10 października 2023 r. Organ powoływał się już nie na konieczność jakiegokolwiek uzupełnienia materiału dowodowego, a na istniejące po stronie Organu braki kadrowe, powodujące oczekiwanie sprawy Skarżącego do rozpoznania jej według "kryterium kolejności wpływu spraw". Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie przez okres ponad pół roku Organ nie wykonał jakichkolwiek czynności, poza kierowaniem do stron zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W taki sposób sprawa niniejsza, która powinna zostać rozpatrzona przez organ władzy publicznej w ustawowym terminie nie dłuższym niż jeden miesiąc, może - z winy tegoż organu – być załatwiana w nieskończoność. Z uwagi na długość prowadzonego postępowania, przekraczającą okres półroczny i kolejne powoływanie się Organu na te same argumenty związane z systemowymi brakami kadrowymi i przerzuceniem de facto ustawowych obowiązków Organu do rozpatrywania spraw w ustawowym terminie i zapewnienia sobie właściwej obsady kadrowej na obywatela, w sytuacji dodatkowo braku konieczności uzupełniania postępowania dowodowego i prostoty sprawy zachodzą szczególne okoliczności, uzasadniające w pełni stwierdzenie, że występująca przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie przyznania zaś na rzecz Skarżącego od organu odpowiedniej sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł podkreślono, że uwzględnia ona zarówno okres bezzasadnego przedłużania postępowania przez organ, wykraczający przynajmniej kilkukrotnie poza ustawowy termin (przy przyjęciu, że sprawa, jako sprawa prosta, dotycząca wyłącznie kwestii proceduralnej umorzenia, winna zostać załatwiona przede wszystkim "niezwłocznie"), fakt narażenia interesów majątkowych Skarżącego wobec braku rozstrzygnięcia kwestii jego odwołania i braku możliwości weryfikacji prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i konieczność znoszenia przez Skarżącego występujących po stronie organu i z winy tego Organu braków kadrowych, które nie powinny mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym i z czego organ zdawał sobie sprawę. Jednocześnie wskazana kwota 2000 zł odpowiada minimalnej kwocie, którą strona może uzyskać w sytuacji wystąpienia przewlekłości choćby w postępowaniu cywilnym lub karnym (gdzie terminy rozpatrywania spraw w sposób prawidłowy często są znacznie dłuższe, niż w sprawach takich, jak tocząca się przed organem sprawa administracyjna Skarżącego), na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1725). Jednocześnie kwota 2000 zł jest wielokrotnie niższa od maksymalnej sumy, którą można przyznać Skarżącemu wskutek skargi na przewlekłość w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na podstawie art 149 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podając, iż w dniu 10 lipca 2023r. do organu wpłynęło wraz z aktami sprawy w/w odwołanie. Wojewoda Małopolski pismem z dnia 14 sierpnia 2023r. zwrócił się o uzupełnienie materiału dowodowego do organu I instancji, tj. przekazanie zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2023r. znak; [...] [...],. Wskazane braki zostały uzupełnione w dniu 21 sierpnia 2023r. Kolejno Wojewoda Małopolski w zawiadomieniach na podstawie art. 36 kpa informował strony postępowania o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w wyznaczonych terminach, przyczynach zwłoki i o wskazaniu nowych terminów rozpatrzenia sprawy oraz o możliwości wniesienia ponaglenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego. W ostatnim piśmie z 6 lutego 2024 r. wyznaczono termin załatwienia sprawy na dzień 5 kwietnia 2024r. W dniu 20 lutego 2024r. przekazano ponaglenie Strony Skarżącej do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wg skarżonego organu zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Ponadto w organie procedowanie spraw, realizowane jest w oparciu kryterium kolejności wpływu spraw, co gwarantuje możliwość kontrolowania nie tylko na jakim etapie jest sprawa, ale także jaki jest stan zaawansowania wobec innych spraw oczekujących. Sprawa najstarsza, według wpływu jest załatwiana albo do takiego momentu, w którym urzędnik nie jest w stanie przejść do kolejnego kroku (np. wysłano wezwanie o uzupełnienie materiałów dowodowych) albo, jeśli materiał dowodowy jest kompletny i sprawa możliwa do przeprowadzenia i zakończenia analizy, wydawane jest rozstrzygnięcie. Pracownik w czasie "oczekiwania" na materiały do sprawy najstarszej według wpływu, zajmuje się następną i kolejnymi sprawami w ten sam sposób, czyli doprowadzając je do określonego etapu lub do wydania rozstrzygnięcia, jeśli przeprowadzone postępowanie na to pozwala. Ten sposób działania ma służyć dwóm celom: transparentności i bezstronności biegu spraw (zainteresowany może się dowiedzieć, jak w kolejce przesuwa się jego sprawa) oraz możliwości realnego zaplanowania przez strony działań związanych z wydaniem rozstrzygnięcia. Ponadto taki sposób działania powoduje, że nie zawsze w momencie wpływu odpowiedzi na wezwanie pracownik prowadzący postępowanie może natychmiast przystąpić do analizy uzupełnionego materiału dowodowego gdyż zaangażowany jest w inne postępowanie. Ponadto brak możliwości załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie ma częściowo charakter systemowy, związany z ilością wpływających spraw i brakami .kadrowymi. Stosunek ilości spraw do etatów nie pozwala na dotrzymanie terminów określonych w kpa z przyczyn niezależnych od pracowników i organu. Zarządzając wydziałem, oddziałem, w ramach wewnętrznej kontroli funkcjonalnej na bieżąco omawiane są procedury działania i terminy załatwiania spraw. Ilość etatów nie odpowiada ilości spraw. Przedkładanie niektórych spraw przez inne, poprzez wyznaczanie odgórnych terminów, prowadziłoby do dyskryminacji tych, którzy czekają w kolejce i nie wystąpili z ponagleniem. Zbyt mała ilość urzędników w stosunku do liczby spraw i stopnia ich skomplikowania, nie jest oczywiście uzasadnieniem prawnym, tylko faktycznym, jednak w związku z zaistniałą sytuacją, opisana procedura w większym stopniu wypełnia wskazaną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Organów, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie znak WI-I.7840.3.36.2023.SM, dotyczącej rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...].[...]. Skarżony organ dopuścił się, w ocenie Sądu, zarzucanej mu w skardze przewlekłości z uwagi na szczegółowo podnoszone w skardze okoliczności. Przedmiotowa skarga, zawiera w ocenie Sądu konkretne argumenty, które po analizie akt sprawy administracyjnej wskazują na przewlekłość postępowania w zakresie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...].[...]. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż pojęcie "przewlekłości postępowania", wprowadzono do p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Dlatego przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 K.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 K.p.a. Istotny na tej płaszczyźnie jest też pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją K.p.a., w którym NSA wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia bezczynności, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy podkreślić, że jej okoliczności nie budzą wątpliwości i wskazują na to, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W szczególności istotne było, iż odwołanie do rozpoznania przez skarżony organ wpłynęło do tego organu 13 lipca 2023 r. Pismem z 14 sierpnia 2023 r. Wojewoda Małopolski wystąpił do Prezydenta Miasta Krakowa o uzupełnienie materiału dowodowego, tj. o przekazanie zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 19 czerwca 2023 r. Jednocześnie niniejszym pismem, na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 10 października 2023 r. Organ I instancji uzupełnił ww. brak w dniu 21 sierpnia 2023 r. Zawiadomieniami z: 10 października 2023 r. , 7 grudnia 2023 r. oraz 6 lutego 2024 r. Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy odpowiednio do: 7 grudnia 2023 r., 7 lutego 2024 r. oraz 5 kwietnia 2024 r. Z powyższego wprost wynika, że o ile organ z zachowaniem terminowości każdorazowo informował o nowym terminie załatwienia sprawy, to jednak prowadząc niniejsze postępowanie odwoławcze przez ponad 7 miesięcy podjął tylko jedną czynność wyjaśniającą w sprawie, a po otrzymaniu w dniu 21 sierpnia 2023 r. żądanych dokumentów, ograniczył się do poinformowania o nowym terminie załatwienia sprawy. Ponadto w sposób niewłaściwy wyznaczał nowy terminy załatwienia sprawy, gdyż terminy wyznaczone przez organ muszą korespondować z terminami wskazanymi w k.p.a. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a., nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i art. 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 k.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 168/14). Nowy termin wyznaczony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nie może przekraczać terminu maksymalnego, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 191/08), który w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc. Powyższe oznacza, że w kontrolowanej sprawie odwoławczej, organ działał w sposób opieszały, a sprawa mogła być załatwiona w terminie znacznie krótszym. Pojęcie "przewlekłość postępowania" jak już wyżej wskazano obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA II OSK 1031/12 z 5 lipca 2012 r., wyrok WSA w Olsztynie z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 111/17, wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2018 r.). Wobec powyższego organ nie prowadził postępowania w sposób prawidłowy z punktu widzenia art. 35 k.p.a. i dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu złożonego odwołania. Powyższe potwierdził również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 28 lutego 2024r. nr [...] stwierdzając z powyżej wskazanych przyczyn przewlekłość Wojewody Małopolskiego w prowadzeniu ww. postępowania. W związku z tym podnoszone przez organ okoliczności, iż informował o wydłużeniu terminu, czy brakach kadrowych nie mogą być uznane. Istotne było czy faktycznie zaistniały uzasadnione przyczyny do wydłużania terminu w tak znacznych granicach. Wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, iż organ prowadził postępowanie opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. Z uwagi na to zobowiązano Wojewodę Małopolskiego do wydania aktu w sprawie z odwołania S. P. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 czerwca 2023 roku o umorzeniu postępowania Nr [...].[...] – w terminie 14 dni. Przewlekłość w ocenie Sądu była rażąca, o czym świadczą wyżej opisane okoliczności. W szczególności postępowanie odwoławcze prowadzone jest już przez ponad 7 miesięcy i w jego toku skarżony organ podjął tylko jedną czynność wyjaśniającą w sprawie, a następnie ograniczał się jedynie do kilkakrotnego poinformowania o nowym terminie załatwienia sprawy, wyznaczając dla prowadzonego postępowania odwoławczego terminy dłuższe niż jeden miesiąc. W/w opóźnienie było w ocenie Sądu zatem pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia i stanowi oczywiste lekceważenie (odwołującego) skarżącego i jawne natężenie braku woli do sprawnego załatwienia sprawy (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wskazane w odpowiedzi na skargę okoliczności nie mogły wpłynąć na dokonanie odmiennej oceny w tym zakresie. Brakami kadrowymi nie można uzasadnić naruszenia terminowości, bo przeczy to zasadzie państwa prawa – problemów kadrowych nie można rozwiązywać przez stosowanie pozornych czynności przedłużania postępowania, kosztem interesu obywatela. Skargę oddalono zaś w pozostałym zakresie w jakim przedstawia ona pozostałe żądania, w tym co do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, gdyż skarżący w żaden sposób nie wykazał, że zaistniała bezczynność miała szczególny i wymierny negatywny wpływ na jego sytuację prawną, co wymagałoby konkretnej kompensaty pieniężnej. Bez wykazania obiektywnych i możliwych do zweryfikowania szkód, jakie wnioskujący doznał, niezasadnym jest zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, chociażby jak wskazuje skarżący, jedynie jego zdaniem symbolicznej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. p.p.s.a. zasądzając zwrot wpisu sądowego na rzecz skarżącego w kwocie 200 zł, zastępstwa adwokackiego 480 zł i kosztów pełnomocnictwa 17 zł. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku.