II SAB/Kr 87/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA: Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 29 stycznia 2015 r. I. stwierdza, że bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania aktu lub podjęcia czynności; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca – M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia 29 stycznia 2015 r. znak [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 14 maja 2014 r. skarżąca wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. (PINB) o wszczęcie postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją starosty [...] nr [...] z dnia 2 sierpnia 2010r. na działkach nr [...] i [...] w S. gm. [...]. W uzasadnieniu strona wskazała, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] nastąpiła z odstępstwem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, bowiem wskutek nawiezienia znacznej ilości ziemi doszło do podwyższenia terenu działki i wysokość parteru wynosi ok. 1,90 m zamiast projektowanych 0,90 m. Ponadto wskazała na innej odstępstwa inwestycji od projektu, m.in. w zakresie zwiększenia powierzchni tarasu oraz zmian wymiarów i ilości otworów okiennych w budynku. Zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2014 r. znak [...] PINB poinformował wnioskodawczynię, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 18 października 2013 r. o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe zostało doręczone pełnomocniczce strony w dniu 4 lipca 2014 r. Wyrokiem z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 286/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za uzasadnioną skargę M. C. na bezczynność PINB w sprawie wszczęcia postępowania z zakresu prawa budowlanego i zobowiązał organ do wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej z dnia 14 maja 2014 r. Zawiadomieniem z dnia 19 listopada 2014 r. PINB poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w S. gmina [...]. Decyzją nr [...] z dnia 29 stycznia 2015 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nakazał inwestorom sporządzić i dostarczyć projekt budowlany zamienny. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocniczce skarżącej – R. C. w dniu 5 lutego 2015 r. Odwołanie od decyzji PINB z dnia 29 stycznia 2015 r. M. C. złożyła osobiście w dniu 18 lutego 2015 r. Odwołanie wraz z aktami postępowania I instancji wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 27 lutego 2015 r. Pismem z dnia 24 marca 2015 r. M. C. złożyła wnioski dowodowe w postępowaniu odwoławczym, dotyczące przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron i świadków, a także oględzin nieruchomości. Postanowieniem nr [...] z dnia 21 kwietnia 2015 r. znak [...] organ II instancji wskazał nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 31 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu podał, że opóźnienie w rozpatrywaniu niniejszej sprawy wynika ze znacznej ilości postępowań administracyjnych, które są prowadzone przez WINB, przy czym pierwszeństwo mają sprawy, w których istnieje udokumentowany stan zagrożenia bezpieczeństwa. Pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. (data stempla pocztowego) M. C. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy z jej odwołania od decyzji PINB z dnia 29 stycznia 2015 r. Decyzją nr [...] z dnia 8 maja 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję nr [...] z dnia 29 stycznia 2015 r. znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. i orzekł co do istoty sprawy. Skarga M. C. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia 29 stycznia 2015 r. została wniesiona za pośrednictwem organu w dniu 28 kwietnia 2015 r. Skarżąca podniosła, że termin na załatwienie sprawy przez organ II instancji upłynął w dniu 28 marca 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że w dniu 8 maja 2015 r. wydana została decyzja po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji PINB z dnia 29 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U 2014.270) zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że stosując p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r., IV SAB/Wa 109/07). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w prowadzonym postępowaniu przez organy administracji publicznej, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wobec powyższego koniecznym było zbadanie po pierwsze, czy skarżąca spełniła przesłanki upoważniające ją do wniesienia skargi, a następnie po drugie, czy bezczynność - w przypadku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - miała miejsce. Wniesienie skargi na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. Z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarga, stosownie do wymogu wynikającego z ww. przepisów, poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, gdyż pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. (data stempla pocztowego) M. C. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy z jej odwołania od decyzji PINB z dnia 29 stycznia 2015 r. Analizując zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy Sąd uznał, że bezczynność w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. miała miejsce. W rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2015 r. złożone zostało w dniu 18 lutego 2015 r. Odwołanie wraz z aktami postępowania I instancji wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 27 lutego 2015 r. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. nr [...] organ II instancji wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopiero w dniu 8 maja 2015 r., wydał merytoryczną decyzję nr [...] którą uchylił decyzję nr [...] z dnia 29 stycznia 2015 r. znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. i orzekł co do istoty sprawy. Zdaniem Sądu, w przedziale czasu od dnia otrzymania akt tj. od dnia 27 lutego 2015 r. do dnia 27 marca 2015 r. - organ II instancji powinien, zgodnie z ustawowymi terminami i wymogami, wydać decyzję w sprawie z odwołana skarżącej. W aktach sprawy działaniem zewnętrznym organu podjętym - już po upływie 27 marca 2015 r. - było wydanie postanowienia z dnia 21 kwietnia 2015 r. o wskazaniu nowego termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2015 r. Decyzja w sprawie z odwołania skarżącej została wydana w dniu 8 maja 2015 r. Z prostego zestawienia powyższych dat wynika, że organ nie załatwił sprawy w ciągu miesiąca. W ciągu jednego w/w relewantnego dla sprawy miesiąca nie zostało wydane także potencjalnie uzdrawiające bezczynność postanowienie o wskazaniu nowego termin załatwienia sprawy. Postanowienie to zostało wydane później w związku z czym nie uzdrowiło uprzedniej, już zaistniałej bezczynności organu. Na marginesie Sąd zauważa, że termin załatwienia sprawy w nim wskazany, a mianowicie do dnia 31 sierpnia 2015 r., budzi wątpliwości pod kątem zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa i ich kultury prawnej wyrażonej w art. 8 k.p.a., a to z tego względu, że znacznie przekracza ustawowy termin załatwiana sprawy przez organy odwoławcze. Do terminu załatwienia sprawy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - będącego organem odwoławczym stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w art. 35 § 3 k.p.a. (art. 35 § 4 k.p.a.). Do powyżej określonych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć również, że terminy określone w art. 35 k.p.a. podlegają liczeniu z uwzględnieniem treści art. 133 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Jak wynika z powyższego unormowania, datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęły do WINB dniu 27 lutego 2015 r. (vide prezentata organu odwoławczego na piśmie przewodnim PINB z dnia 25 lutego 2015 r., pismo w aktach administracyjnych). Zgodnie z cytowanym powyżej art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się więc od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji i jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wyda decyzji w prawem przewidzianym terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Jak to już było powiedziane, zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym już w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ ten nie podjął czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji bądź innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt nie został podjęty, w szczególności czy brak działania organu był zawiniony czy też usprawiedliwiony okolicznościami obiektywnymi. Na gruncie niniejszej sprawy ustawowy miesięczny termin na jej załatwienie, poprzez rozpatrzenie odwołania skarżącej liczony według zasady określonej w art. 57 § 3 k.p.a., upłynął z końcem dnia 27 marca 2015 r. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, bezczynność WINB nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08. 2011 r., II SAB/Gd 30/11, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). Sąd wskazuje, iż organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. tj. zawiadamił skarżącą, o niezałatwieniu sprawy w terminie wynikającym z treści art. 35 § 1 k.p.a. podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, jednakże zrobił to po terminie załatwienia sprawy - który upływał w dniu 27 marca 2015 r. - tj. dopiero znacznie później w dniu 21 kwietnia 2015 r. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd wziął również pod uwagę charakter sprawy tj. brak udokumentowanego stanu zagrożenia. Wobec powyższego, brak było podstaw w ocenie sądu do wymierzenia organowi grzywny. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zobowiązania organu do wydania aktu, albowiem odwołanie skarżącej zostało załatwione poprzez wydanie decyzji z dnia 8 maja 2015 r. W konsekwencji zachodziły więc podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności - ze względu na bezprzedmiotowość orzekania. Nie można bowiem zobowiązać organu do wydania decyzji, gdy w momencie orzekania przez sąd decyzja taka została już wydana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wydania. Mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że bezczynność WINB nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Z powyżej opisanych przyczyn postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynność jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. , o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych.