II SAB/Kr 94/22

Dnia 24 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej nr [...]" w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego z siedzibą w Ł. na bezczynność [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K. w sprawie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku z dnia [...] marca 2022 roku; II. stwierdza, że [...]i Ośrodek Ruchu Drogowego w K. dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Organizacja Międzyzakładowa nr [...] w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego wnioskiem z dnia 16 marca 2022 roku zwróciła się do [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K. o udostępnienie następujących informacji publicznych: czy są egzaminatorzy, którym planowało się pracę powyżej 8 godzin dziennie w I kwartale 2022 roku. Jeśli tak, to wniesiono o podanie ilu jest takich egzaminatorów, którzy pracowali zgodnie z indywidualnym (odmiennym od innych egzaminatorów) harmonogramem pracy, w jakim dziennym wymiarze godzinowym mieli planowaną pracę oraz czym było uzasadnione ustalanie indywidualnego harmonogramu pracy, a także czy wszystkim egzaminatorom przedstawiono możliwość niestandardowego ustalania harmonogramu pracy. W odpowiedzi na ten wniosek [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w K. udzielił odpowiedzi pismem z dnia 24 marca 2022 r., wskazując że wnioskowane dane nie stanowią informacji o sprawach publicznych rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: u.i.d.p.) z uwagi na charakter informacji odnoszący się do wewnętrznych kwestii organizacyjnych MORD. Wobec nieudzielenia wnioskowanych informacji Organizacja Międzyzakładowa nr [...] w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego wniosła skargę na bezczynność [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W skardze podniesiono, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery i danych publicznych. Każda wiadomość zatem wytworzona lub odnoszona do publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym, samorządowym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną. Zakres informacji o które wnosiła Organizacja Międzyzakładowa nr [...] [...] dotyczy zadań wykonywanych przez MORD w K. związanych z organizacją pracy egzaminatorów przeprowadzających egzaminy na prawo jazdy dla kandydatów na kierowców, tj. zadań nałożonych na ten podmiot ustawą o kierujących pojazdami oraz rozporządzeniem w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. Jest to zakres spraw związanych z istotą uzyskiwania przez obywateli uprawnień do kierowania pojazdami. Jest to sfera bezpieczeństwa publicznego. Egzaminowanie kandydatów na kierowców jest fundamentalnym zadaniem stawianym Wojewódzkim Ośrodkom Ruchu Drogowego i sensem istnienia tychże instytucji publicznych. Wnioskowanie o informacje związane z okolicznościami mającymi wpływ bezpośrednio na sferę publiczną jaką jest bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz sytuację ekonomiczno - społeczną pracowników podmiotu publicznego, pozwala nadto na wykonywanie przez społeczeństwo (w tym także przez organizację związkową) funkcji kontrolnej procesów zachodzących w MORD K. jako instytucji publicznej, w trosce także o jej dobro rozumiane jako dobro publiczne, w trosce o przejrzyste państwo i przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, w tym o jawność działania administracji publicznej. Ukrywanie informacji dotyczących sposobu funkcjonowania przez MORD K. w sferze wykonywania zadań ustawowych jest niedopuszczalne. Informacja o którą wnioskowała Organizacja Związkowa [...] stanowi informację o sprawach publicznych, albowiem art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Za taką informację należy bezwzględnie uznać zakres wnioskowanej informacji, tj. planowanie i organizacja pracy egzaminatorów. Powyższe informacje są związane z sposobem funkcjonowaniem MORD K., a także z organizacją przeprowadzani przez MORD K. egzaminów państwowych na prawo jazdy. Informacje te mają charakter publiczny, a zatem wgląd w ten obszar funkcjonowania MORD K. powinien być udostępniony na wniosek. W odpowiedzi na skargę [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w K. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że wszystkie pytania objęte wnioskiem dotyczą wyłącznie kwestii organizacji czasu pracy w relacji pracodawca – pracownik. Pytania w żaden sposób nie dotyczą realizacji zadań publicznych wykonywanych przez MORD, w szczególności kwestii organizacji egzaminów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania czy też kwestii szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów. Podniesiono także, że jak wynika z treści skargi, informacje objęte wnioskiem mają dotyczyć interesu skarżącej oraz pracowników będących członkami związku zawodowego. Wskazano także, że w orzecznictwie wskazuje się, iż tego typu wnioski nie stanowią wniosków o udzielenie informacji publicznej. "Nie budzi wątpliwości, że na podstawie u.d.i.p. niedopuszczalna jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów. Wniosek złożony w takim celu nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie." (Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2021 r. II SAB/Lu 105/21). Ponadto powołano się na uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. II SA/Kr 1311/21, w którym wskazano, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 119 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej też jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Wniesiona skarga okazała się zasadna. Następnie należy wskazać, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 4a) p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z at. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego artykułu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – dalej też jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 902 ze zm.) – dalej jako "u.d.i.p.", z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej jest przy tym bardzo szerokie. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11). Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11). Na gruncie niniejszej sprawy, istota sprowadza się do oceny czy żądane przez Organizację Międzyzakładową nr [...] w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego informacje stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 16 marca 2022 roku (k. 5) Dyrektor [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K. pismem z dnia 24 marca 2022 roku, wskazał że wnioskowane dane nie stanowią informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na charakter informacji odnoszący się do wewnętrznych kwestii organizacyjnych czasu pracy w relacji pracodawca pracownik i w żaden sposób nie dotyczą realizacji zadań publicznych przez [...] Ośrodek Ruchu Drogowego, w szczególności kwestii organizacji egzaminów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami czy też kwestii szkolenia i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów (k. 7). Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Zgodnie z art. 116 ust. 2 oraz art. 117 ust. 1 pkt. 3) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 988 ze zm[...] Ośrodek Ruchu Drogowego w K. jest samorządową wojewódzką osobą prawną i do jego zadań należy między innymi, organizowanie egzaminów państwowych sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz kierujących pojazdami. Z powyższego wynika, że [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w K. jest instytucją, dla której prowadzenie wskazanej powyżej działalności jest zarówno uprawnieniem jak i obowiązkiem nałożonym przez przepisy prawa. Trafne jest zatem stanowisko skarżącej, że zakres informacji o które ona wnosiła, dotyczy zadań wykonywanych przez MORD w K. związanych z organizacją pracy egzaminatorów przeprowadzających egzaminy na prawo jazdy dla kandydatów na kierowców, tj. zadań nałożonych na ten podmiot ustawą o kierujących pojazdami oraz rozporządzeniem w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. Jest to zakres spraw związanych z istotą uzyskiwania przez obywateli uprawnień do kierowania pojazdami, a egzaminowanie kandydatów na kierowców jest fundamentalnym zadaniem stawianym Wojewódzkim Ośrodkom Ruchu Drogowego i sensem istnienia tychże instytucji publicznych. W ocenie Sądu harmonogram pracy oraz czasu pracy w jakim pracują egzaminatorzy egzaminów państwowych sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz kierujących pojazdami stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Egzaminatorzy wywierają istotny wpływ na funkcjonowanie Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego. To z kolei determinuje także organizację pracy Ośrodka i wpływa bezpośrednio na szybkość i sprawność przeprowadzania egzaminów, co jest ustawowym uprawnieniem, ale i obowiązkiem. Dlatego też powyższa informacja ma oczywisty związek ze sprawowaniem funkcji publicznych i dotyczy ich wykonywania, a nawet funkcjonowania Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego. Żądanie wnioskodawcy nie dotyczy przy tym informacji odnoszących się do "wewnętrznych kwestii organizacyjnych", lecz informacji o faktach wynikających z treści posiadanych przez organ dokumentów, które ponadto stanowią o sposobie realizacji przewidzianych prawem zadań publicznych. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 pkt. 3 u.d.i.p. podlegającą udostępnieniu informację publiczną stanowią informacje o zasadach, na jakich oparte jest funkcjonowanie organów władzy publicznej. W związku z tym, wbrew stanowisku [...] Ośrodka Ruchu Drogowego w K., wnioskowane przez Organizację Międzyzakładową nr [...] w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego dane stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się natomiast do stanowiska organu, powołującego się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 roku, sygn. II SA/Kr 1311/21, w którym wskazano, że wniosek o udzielenie informacji publicznej składany przez podmioty, których interesów składane wnioski dotyczą nie wnioskami o udzielenie informacji publicznej, trzeba zwrócić uwagę, że pogląd wyrażony w uzasadnieniu do powołanego wyroku WSA w Krakowie został wyrażony w odmiennych okolicznościach faktycznych, a wypowiedź Sądu dotyczyła możliwości skutecznego uzyskania informacji w sytuacji, gdy wyłącznym powodem uzyskania wnioskowanej informacji był prywatny interes wnioskodawcy na potrzeby toczących się między nim a podmiotem publicznym postępowań i sporów o charakterze administracyjnym, cywilnym i karnym. Taka sytuacja nie zachodzi natomiast na gruncie niniejszej sprawy. Reasumując należało stwierdzić, że strona skarżąca nie otrzymała informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej w jej wniosku z dnia 16 marca 2022 r. W sprawie nie doszło też do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Podmiot zobowiązany niewątpliwie pozostaje więc w stanie bezczynności w zakresie załatwienia żądania strony skarżącej. Stąd też należało na zasadzie art. 149 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązać [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w K. do załatwienia wniosku skarżącego poprzez wydanie aktu lub dokonanie czynności, o czym orzeczono w punkcie I sentencji. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że wynikała ona z nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej dokonanej przez podmiot zobowiązany, który - co należy podkreślić - w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem poinformował skarżącą o przyjętym przez siebie stanowisku niezwłocznie po otrzymaniu wniosku. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym - na podstawie art., 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku. Z tych samych przyczyn brak jest również podstaw do przyznania od podmiotu zobowiązanego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, jak również brak jest podstaw do nałożenia na podmiot zobowiązany grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi (100 złotych) orzeczono w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.