II SAB/Kr 98/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi E.S. i A.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie użytkowania obiektów budowlanych I. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (jednego tysiąca) złotych; III. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; IV. zasadza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz E.S. i A.B. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E.B. i A.B. , wnieśli w dniu 13 kwietnia 2017 r., za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. , do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność tego organu w załatwieniu sprawy wszczętej wnioskiem z 16 grudnia 2011 r, w którym domagali się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania obiektów budowlanych niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżący zarzucili naruszenie art.7, art. 8, art.12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm.) poprzez brak działania i koncentracji w prowadzeniu postępowania administracyjnego i merytorycznego załatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz zakończenia wydaniem aktu administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz art. 28 ust. 2 i art. 71 a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz.1118 z 2006 r. ze zm.) poprzez ignorowanie przez organ interesu prawnego składających wniosek na podstawie art. 71 a ust.1 ustawy Prawo budowlane Wnieśli o: 1. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu administracyjnego po przeprowadzeniu postępowania z udziałem składających wniosek w sprawie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr [....] i nr [....] w miejscowości S. , gmina D. , które użytkowane są niezgodnie z przeznaczeniem w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. zobowiązanie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy przez PINB w B. oraz do ukarania dyscyplinarnego pracowników odpowiedzialnych za naruszenia - pozorne czynności kontrolne prowadzone były osobiście przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W.M. oraz Inspektora H.K. ; 3. orzeczenie, że bezczynność a przez ten fakt przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w wysokości ustalonej przez sąd, uwzględniając długość pozostawania w bezczynności oraz prowadzenie pozornych czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia; 5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów dojazdu i innych według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podali, że wniosek datowany na dzień 16 grudnia 2011 r. podpisany przez J.S. , C.S. , E.S. oraz A.B. zawierający żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania obiektów budowalnych niezgodnie z przeznaczeniem wpłynął do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 29 grudnia 2011 r. Sprawa została przekazana zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Na skutek skargi na bezczynność organu nadzoru budowlanego wniesionej przez skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 1 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 206/12 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżących z 16 grudnia 2011 r. , stwierdzając jednocześnie że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z 13 marca 2013 r. PINB w B. odmówił wszczęcia postepowania w sprawie użytkowania przez L.P. obiektów budowlanych. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 8 lipca 2013 r. na skutek rozpoznania zażalenia, uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Od daty zwrócenia akt sprawy przez organ II instancji co miało miejsce w dniu 6 września 2013 r. PINB pozostał bezczynny. Skarżący nadmienili, że przed wniesieniem skargi do sądu wyczerpali tryb określony w art. 37 kpa. W ocenie skarżących, Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w B. nie jest obiektywny w sprawie i zasadne jest jej prowadzenie przez inne organy administracji publicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przekazując skargę wraz z aktami sprawy wyjaśnił, że w dniu 19 maja 2017 r. (błędna data) została wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie. Długi czas załatwienia sprawy spowodowany był omyłkowym wpięciem akt postępowania do spraw zakończonych oraz nieobecnością z powodu choroby i urlopu macierzyńskiego jednego z inspektorów, co spowodowało znaczne obciążenie pozostałych pracowników. Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że w dniu 19 kwietnia 2017 r. PINB w B. z urzędu bez udziału (i zawiadomienia stron) przeprowadził kontrolę użytkowania obiektów budowalnych zlokalizowanych na działkach nr [....] i [....] w miejscowości S. gmina D. Ww. kontrola stała się podstawą do wydania w dniu 19 kwietnia 2017 r. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowalnych na ww. działach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. Wyczerpanie trybu zaskarżenia jest w niniejszej sprawie bezsporne. Skarżący w piśmie z 31 stycznia 2017 r. wnieśli do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na niezałatwienie przez organ I instancji sprawy w terminie. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że zarzut bezczynności organu okazał się uzasadniony. Bezsporne jest bowiem, że organ od dnia 6 września 2013 r. tj. gdy zostały mu zwrócone akta sprawy przez WINB w K. , który w całości uchylił postanowienie PINB w B. z 13 marca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, do dnia wniesienia skargi na bezczynność nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie zainicjowane wnioskiem z 16 grudnia 2011 r. Dopiero decyzją z 19 kwietnia 2017 r. organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr [....] i [....] w miejscowości S. , gmina D. przez L.P. , kończąc tym samym postępowanie w instancji. Analiza przedłożonych akt sprawy jasno wskazuje, że [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – po uchyleniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania - zwrócił akta sprawy organowi I instancji w dniu 6 września 2013 r. Przez okres ponad 3,5 roku organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Dopiero po wpłynięciu skargi, nie zawiadamiając stron ani o wszczęciu o postępowania ani o terminie kontroli przeprowadził jedynie w obecności inwestora oględziny, a następnie – w tym samym dniu – wydał opisaną wyżej decyzję o umorzeniu postępowania. Omyłkowe zakwalifikowanie akt sprawy jako zakończonych, czy też absencja pracownika prowadzącego postępowanie nie może stanowić usprawiedliwienia dla takiego stanu rzeczy. W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu sprawy miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. j. w.). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, publ. j. w.). W okolicznościach niniejszej sprawy termin załatwienia sprawy został drastycznie przekroczony, organ w istocie w ogóle nie prowadził postępowania wyjaśniającego, nie wywiązywał się nawet z obowiązku wynikającego art. 36 § 1 k.p.a. tj. zawiadomienia stron o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Zarówno przekroczenie terminów załatwienia sprawy, jak i sam sposób procedowania należy oceniać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Z powyższych względów uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji sąd wymierzył organowi grzywnę na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywna pełni funkcję prewencyjną i powinna przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Orzeczona grzywna powinna skłonić w końcu organ do sprawnego i efektywnego prowadzenia każdego postępowania administracyjnego. Odnośnie żądania skargi zobowiązania [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy terminie i ukarania dyscyplinarnego winnych pracowników, sąd wyjaśnia, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają uprawnień do nałożenia takich obowiązków na organ wyższego stopnia. Możliwe jest natomiast podjęcie przez sąd działań określonych w art. 155 p.p.s.a., który stanowi, iż w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może (a więc według własnego uznania), w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach (§ 1). Powyższy przepis dotyczy tzw. sygnalizacji w zakresie istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Należy jednak wyjaśnić, że sygnalizacja ma formę postanowienia, na które nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Niewydanie przez sąd postanowienia sygnalizacyjnego nie może stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego. Jest to uprawnienie sądu pozostające bez związku z treścią rozstrzygnięcia wydanego co do istoty sprawy. Pomimo zasadności zarzutu bezczynności, sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, w punkcie III wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Sąd miał bowiem na uwadze, że na dzień wyrokowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zakończył już postępowanie wydając decyzję z 19 kwietnia 2017 r. mocą której umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowalnych . O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi sąd postanowił w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w punkcie IV wyroku.