II SO/Kr 24/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy z wniosku E.Z. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta R. za nieprzekazanie skargi w terminie postanawia: I. wymierzyć Burmistrzowi Miasta R. grzywnę w kwocie 2000 zł (dwa tysiące złotych); II. zasądza od Burmistrza Miasta R. na rzecz skarżącego E.Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SO/Kr 24/12 POSTANOWIENIE Dnia 11 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy z wniosku E.Z. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta R. za nieprzekazanie skargi w terminie postanawia: zawiadomić Wojewodę o rażącym naruszeniu przez Burmistrza Miasta R. obowiązku przekazania Sądowi skargi w ustawowym terminie, wynikającym z art. 54 § 2 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. E.Ż. wniósł w dniu 20 stycznia 2012 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek o wymierzenie Burmistrzowi Miasta R. grzywny z tytułu nieprzekazania do Sądu jego skargi z dnia 13 czerwca 2011 r. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie określonym w art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że w dniu 13 czerwca 2011 r. złożył, za pośrednictwem Burmistrza Miasta R. , skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w dniu 22 kwietnia 2011 r. Na skutek wniosku złożonego przez E.Ż. w dniu 8 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt II SO/Kr 14/11, wymierzył Burmistrzowi Miasta R. grzywnę wysokości 5000 zł za nieprzekazanie skargi w tej sprawie w terminie. Pomimo upływu 3 miesięcy od daty wymierzenia grzywny Burmistrz Miasta R. w dalszym ciągu nie przekazał do Sądu skargi z dnia 13 czerwca 2011 r. Powyższa okoliczność, w ocenie E. Z. uzasadnia złożenie ponownego wniosku o wymierzenie grzywny. Wnioskodawca podkreślił, że organ uporczywie narusza obowiązek przekazywania w terminie skarg na bezczynność w przedmiocie udostępniania informacji publicznej, stąd wielokrotnie już sąd nakładał na niego grzywnę z tego tytułu, w sumie zobowiązując go do uiszczenia ponad 50 000 zł. Zaniedbania w tym zakresie skutkowały wszczęciem przeciwko Burmistrzowi Miasta R. karnego postępowania przygotowawczego. Wnioskodawca domagał się orzeczenia grzywny w górnej granicy przewidzianej ustawą oraz rozważenia przez Sąd celowości wydania postanowienia sygnalizacyjnego w oparciu o art. 155 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta R. wskazał, że przedmiotowa skarga z dnia 13 czerwca 2011 r. została przesłana do Sądu w dniu 31 stycznia 2012 r. Nadto podniósł, że nie jest winny przedstawionej sytuacji, a zwłoka w przekazaniu skargi zbiegła się z bardzo intensywnymi działaniami pełnomocnika organu związanymi z ochroną Szpitala Miejskiego w R. , jak również licznymi skargami jakie wpłynęły do organu w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ przedstawił przebieg postępowania w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. I tak podał, że pismem z dnia 22 kwietnia 2011 r. E.Ż. wniósł o udostępnienie informacji publicznej – kopii wydanej przez organ decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr [....] obr. R. W dniu 9 maja 2011 r. E.Ż. został wezwany do uzupełnienia wniosku poprzez podanie znaku sprawy bądź roku wydania decyzji. Pismem z dnia 15 maja 2011 r. wnioskodawca podał, że decyzja została wydana w 2007 r. W dniu 24 maja 2011 r. Burmistrz R. poinformował skarżącego o wysokości opłaty za sporządzenie kopii przedmiotowej decyzji. Następnie w dniu 8 czerwca 2011 r. udostępnił w części żądaną informację publiczną, natomiast w pozostałej części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej o oznaczeniu nieruchomości objętej przedmiotową decyzją, wydał decyzję odmowną. W dniu 13 czerwca 2011 r. E.Ż. złożył wniosek do Burmistrza R. o uzupełnienie decyzji z dnia 8 czerwca 2011 r. znak: [....] poprzez oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej; w tym samym dniu złożył również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na – jak podał organ: "wskazaną wyżej decyzję Burmistrza R. ". W dniu 27 czerwca 2011 r. Burmistrz R. wydał postanowienie w którym uzupełnił swoją decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Ponadto w dniu 9 grudnia 2011 r. do Urzędu Miejskiego w R. wpłynęła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2011 r. z której wynika, że skarżący odwołał się od ww. decyzji. Burmistrz Miasta R. stwierdził zatem, że w zaistniałej sytuacji "w przypadku obowiązku przekazania Sądowi, jak również Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. oryginałów akt sprawy, wykonanie takiego obowiązku jest niemożliwe". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II SO/Kr 2/12, odrzucił wniosek E.Z. z dnia 20 stycznia 2012 r. o wymierzenie grzywny, uznając, że jest on niedopuszczalny, gdyż niemożliwe jest z mocy prawa ponowne prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego pomiędzy tymi samymi stronami. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek rozpoznania zażalenia postanowieniem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 428/12 uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie zapadło postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym uchylone zostało poprzednie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydane w tej sprawie. Stosownie do treści art. 190 w związku z art. 197 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że ponowny wniosek o wymierzenie grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie może być uznany za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., tylko dlatego, że grzywna ta została organowi już raz wymierzona, skoro organ nadal nie wywiązuje się z obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi w takiej sprawie stan tzw. powagi rzeczy osądzonej. Przedmiotem kolejnego wniosku jest dalsza opieszałość organu, która nie stanowiła przedmiotu pierwotnego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. Sąd nakazał, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zbadanie czy opieszałość organu trwała również po wymierzeniu pierwszej grzywny postanowieniem z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt II SO/Kr 4/11 i dokonanie oceny czy zachodzą przesłanki określone w art. 55 § 1 p.p.s.a. przemawiające za koniecznością wymierzenia grzywny. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej organ zobowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie piętnastu dni od dnia jej wniesienia - art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.). W razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 cytowanej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Sformułowanie w art. 55 § 1 p.p.s.a. "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, gdzie Sąd wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 powołanej ustawy pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W ocenie Sądu, wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SO/Kr 14/11, wymierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy grzywnę w wysokości 5000 zł za nieprzekazanie - w zakreślonym ustawą o dostępie do informacji publicznej terminie - skargi E.Z. z dnia 13 kwietnia 2011 r. Mimo to organ pozostawał w dalszej zwłoce przez okres ponad 3 miesięcy. Skarga została przesłana do Sądu dopiero w dniu 30 stycznia 2012 r. i nie można przy tym nie zauważyć, że nastąpiło to w tym samym dniu w którym organ otrzymał wezwanie z Sądu do złożenia odpowiedzi na wniosek E.Z. z dnia 20 stycznia 2012 r., w którym wnioskodawca domagał się wymierzenia kolejnej grzywny. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzą na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Opóźnienie w przekazaniu skargi do sądu wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, lub nieprzekazanie jej w ogóle, a co za tym idzie oddalenie w czasie możliwości rozpoznania sprawy przez sąd, ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w sprawach z zakresu udostępniania informacji publicznej zdecydował się na skrócenie terminu w jakim organ ma obowiązek przekazać skargę z aktami i odpowiedzią na skargę do Sądu, z 30 dni do 15 dni, dając tym samym wyraz chęci przyspieszenia postępowania w tym przedmiocie. Określając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, że naruszenia przez organ terminów do przesyłania skarg składanych, za jego pośrednictwem, do sądu mają charakter notoryczny, przy czym nawet nałożenie grzywny nie wywiera oczekiwanego, dyscyplinującego wpływu. Uwzględniono także okoliczność wcześniejszego ukarania grzywną w wysokości 5000 zł oraz przekazanie w dniu 30 stycznia 2012 r. skargi z dnia 13 czerwca 2011 r. do sądu, a tym samym spełnienie nałożonego ustawą obowiązku. Nadto należy wskazać, że wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na wniosek mające na celu usprawiedliwienie zwłoki z przekazaniu skargi nie mogą uzasadniać niedotrzymania terminu w przekazaniu skargi. Przepisy nakazujące przesłanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w zakreślonym ustawą terminie mają charakter bezwzględny i uchybienia w tym zakresie nie tłumaczy realizacja innych obowiązków organu z zakresu administracji publicznej. Skoro E.Z. złożył w dniu 13 czerwca 2011 r. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R. , to organ był zobligowany do przesłania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami do Sądu. Fakt, że następnie na skutek złożenia odwołania od decyzji z dnia 8 czerwca 2011 r. o odmowie udostępniania informacji publicznej zaistniała konieczność przesłania tych samych akt do organu wyższego stopnia, nie dawało Burmistrzowi Miasta R. uprawnienia do decydowania któremu podmiotowi akta sprawy przekazać, gdyż z chwilą wniesienia - za jego pośrednictwem - skargi do sądu, nie mógł już nimi swobodnie dysponować. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę. W ocenie Sądu, grzywna orzeczona w wysokości 2000 zł jest adekwatna. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. UZASADNIENIE E.Z. w dniu 20 stycznia 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kolejny wniosek o wymierzenie Burmistrzowi Miasta R. grzywny z tytułu nieprzekazania do Sądu jego skargi z dnia 13 czerwca 2011 r. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Już postanowieniem z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt II SO/Kr 14/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył Burmistrzowi Miasta R. grzywnę wysokości 5 000 zł za nieprzekazanie Sądowi skargi w tej sprawie w terminie. Skarga została przesłana do Sądu dopiero w dniu 30 stycznia 2012 r. Nastąpiło to w tym samym dniu, w którym organ otrzymał wezwanie do złożenia odpowiedzi na wniosek E.Z. z dnia 20 stycznia 2012 r., w którym wnioskodawca domagał się wymierzenia kolejnej grzywny. Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej organ zobowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie piętnastu dni od dnia jej wniesienia - art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, póz. 1198 ze zm.). Z kolei stosownie do treści art. 55 § 3 p.p.s.a. o rażących przypadkach naruszenia obowiązków, o których mowa w § 2 lub w art. 54 § 2, skład orzekający lub prezes sądu zawiadamia organy właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków. Jak wynika z treści art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy. W rozpatrywanej przez Sąd sprawie piętnastodniowy termin do przekazania przez Burmistrza Miasta R. skargi E.Z. z dnia 13 czerwca 2011 r. rozpoczął swój bieg od dnia 14 czerwca 2011 r. i upłynął z dniem 29 czerwca 2011 r. Tymczasem skarga ta została przekazana przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dopiero w dniu 30 stycznia 2012 r. czyli po ponad 7 miesiącach od dnia wpływu skargi do organu. Tak znaczne opóźnienie w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., zwłaszcza po uprzednim wymierzeniu przez Sąd grzywny, niewątpliwie nosi znamiona rażącego naruszenia tego przepisu, co skutkuje koniecznością zawiadomienia o tym fakcie Rady Miasta R. jako organu powołanego do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności Burmistrza Miasta R. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 55 § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.