III SA/Kr 1000/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Bogusław Wolas (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 maja 2024 r., nr SKO.SW/4101/157/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia niepodatkowych należności budżetowych z tytułu mandatów karnych oraz kosztów upomnień uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 5 września 2023 r., znak: PD-01-6.3160.7.46.2023.AP, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) oraz art. 60 pkt 6a, art. 64 ust. 1 pkt. 2 lit. a i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), Prezydent Miasta Krakowa odmówił zobowiązanemu M. K. umorzenia niepodatkowych należności budżetowych z tytułu mandatów karnych kredytowanych ([...], [...], [...], [...]) w łącznej kwocie 300,00 zł i kosztów upomnień w łącznej kwocie 46,40 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji - wspomniawszy, że wezwał zobowiązanego do uzupełnienia "Oświadczenia strony składanego przy ubieganiu się o ulgę w spłacie zobowiązania publicznoprawnego" i przedłożenia dokumentów obrazujących sytuację materialno-bytową - opisał stan faktyczny. Zobowiązany ma 68 lat, dysponuje samochodem marki Toyota z 2002 r., prowadzi gospodarstwo domowe z żoną, z którą mieszka w domu na podstawie umowy dożywocia, a ich dochody to świadczenia emerytalne (2658,48 zł), zaś comiesięczne wydatki to media (740 zł), leki (75 zł) i kredyt (100 zł). Zobowiązany zaakcentował, ze w Krakowie był ostatnio 20 lat temu, a mandaty wystawiono na osobę posługującą się jego danymi. W aktach sprawy znajduje się m.in. postanowienie z dnia 30 marca 2021 r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie podrobienia podpisu m.in. na mandacie [...] z dnia 13 września 2020 r. i użycia go za autentyczny (art. 270 § 1 Kodeksu karnego) z powodu niewykrycia sprawcy przestępstwa i wpisaniu sprawy do rejestru przestępstw (tzw. umorzenie rejestrowe). W świetle powyższego organ pierwszej instancji wskazał, że w interesie publicznym, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., jest zapewnienie wpływów do budżetu gminy i bezpieczeństwa publicznego wynikającego z nakładanych sankcji. Uchylenie nałożonych sankcji, nie wpływałoby korzystnie na kształtowanie pożądanych postaw społecznych i powodowałoby powszechne przekonanie o możliwości lekceważenia prawa. Sama trudna sytuacja finansowa nie może uzasadniać umorzenia, a zaległości cywilnoprawne nie mogą mieć pierwszeństwa przed zaległościami publicznoprawnymi. Na podstawie dokumentów przedstawionych przez zobowiązanego nie można stwierdzić, czy zarzut posługiwania się jego danymi przez Sygn. akt III SA/Kr 1000/24 osobę trzecią jest prawdziwy, a przedmiotem postępowania nie jest zasadność mandatu czy rozstrzyganie o popełnieniu przestępstwa fałszerstwa materialnego. Decyzją z dnia 6 maja 2024 r., znak: SKO.SW/4101/157/2023, wydaną po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanego, w którym podniósł on, że jest osobą pokrzywdzoną przestępstwem popełnionym na jego szkodę przez nieustalonego (mimo upływu lat) sprawcę podszywającego się pod niego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem postępowania nie jest zasadność mandatu czy rozstrzyganie o popełnieniu przestępstwa fałszerstwa materialnego, a także podzielił ocenę organu pierwszej instancji co do tego, że ważny interes zobowiązanego, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., nie przemawia za umorzeniem. Biorąc pod uwagę stałe dochody rodziny, stan majątkowy i całokształt sytuacji życiowej, spłata mandatów jest możliwa. Pozytywne rozpatrzenie wniosku byłoby sprzeczne z zasadą równości wobec prawa i interesem publicznym wyrażającym się m.in. w konieczności zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej i zapewnienia porządku publicznego. Okoliczności powstania obowiązku zapłaty należności (podszywanie się) i wysokość mandatu nie mogą mieć znaczenia, gdyż nie mogą podlegać ocenie przez organ orzekający w sprawie przyznania ulgi. Istotą ustaleń organów orzekających w sprawie przyznania ulgi nie są bowiem kwestie prawidłowości nałożenia sankcji, bo te zostały przesądzone prawomocnym rozstrzygnięciem, jakim jest mandat karny. Z akt sprawy wynika, że zobowiązany nie skorzystał z możliwości skierowania sprawy do sądu powszechnego. Na koniec organ odwoławczy wskazał, że zobowiązany może ubiegać się o inne ulgi (odroczenia płatności, rozłożenie na raty). W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zobowiązany wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając przy tym naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. przez przyjęcie, że "kwestie zasadności przyznanego mandatu czy rozstrzygnięcia o popełnieniu przestępstwa podrobienia podpisów nie są przedmiotem postępowania o udzielenie ulgi w spłacie nieopodatkowanej należności budżetowej", a tym samym wykluczenie z góry, że nie zachodzi przypadek uzasadniony ważnym interesem zobowiązanego. Zobowiązany podniósł, że nie zainicjował postępowania z Sygn. akt IIl SA/Kr 1000/24 uwagi na swoją złą sytuację materialną, lecz dlatego, że od wielu lat nieznana osoba posługuje się jego danymi osobowymi podczas legitymowania przez Straż Miejską Miasta Krakowa. Gdyby zdarzało się to incydentalnie, to nie byłoby dotkliwe, lecz zobowiązany regularnie od kilkunastu lat jest zmuszany do zapłaty mandatów i prowadzi się przeciwko niemu skuteczne egzekucje. SMMK każdorazowo twierdzi, że mandaty zostały wystawione "po uzyskaniu danych z wypowiedzi ustnej" (oświadczeniu sprawcy) i tak też przyjmował Prezydent Miasta Krakowa, gdy wielokrotnie oddalał zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. W konsekwencji za sprawcę czynu karalnego uznawany jest obywatel wskazywany przez innego obywatela, którego organy powołane do czuwania nad bezpieczeństwem publicznym nie raczą nawet wylegitymować. Zobowiązany nie zgadza się z tym, że postanowienia o umorzeniu dochodzenia z uwagi na niewykrycie sprawcy traktowane są jako niezbity dowód na to, że to właśnie on dopuścił się wykroczeń wynikających z mandatów. Skoro fałszerstwa zostały wpisane do rejestru przestępstw, to zobowiązany nie mógł być ich sprawcą, bo nie mógł posłużyć się własnym podpisem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie zobowiązany - na pytanie, czy po zapoznaniu się z uzasadnieniem postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa o oddaleniu zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym możliwości zwrócenia się do sądu zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia -odpowiedział, że nie wystąpił do sądu o uchylenie mandatów (k. 30 a.s.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sygn. akt lII SA/Kr 1000/24 Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe (art. 60 pkt 6a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm., dalej: "u.f.p."). Należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może: na wniosek zobowiązanego: umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym (art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p.). Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.) (art. 67 ust. 1 u.f.p.). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji obarczone są wadą polegającą na tym, że wydające je organy skoncentrowały się na przesłance "ważnego interesu zobowiązanego" i jednocześnie nie odniosły się do przesłanki "interesu publicznego" w stopniu adekwatnym do okoliczności niniejszej sprawy. Decyzje wydawane na podstawie art. 64 ust. 1 u.f.p. mają charakter uznaniowy, toteż orzekając w konkretnej sprawie organ może (ale nie musi) umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie przesłanek umorzeniowych, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Wybór taki nie może być jednak dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę. Jednocześnie organ nie może nie być pomny tego, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w myśl art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Karnoprawny charakter spornej należności wynikający z istoty ukarania karą Sygn. akt li l SA/Kr 1000/24 grzywny sam w sobie nie może uzasadniać odmowy umorzenia, skoro art. 60 pkt 6a u.f.p. wprost wymienia "należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia". Nie ulega wątpliwości, że obydwie wymienione w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. przesłanki ("ważny interes zobowiązanego" i "interes publiczny") mają charakter równorzędny i mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia organów. Nie ma też wątpliwości co do tego, że wniosek zobowiązanego inicjuje postępowanie administracyjne i pozwala organowi czynić użytek z przysługującej mu kompetencji, a z kolei treść wniosku zobowiązanego wyznacza granice sprawy, w których organ ten użytek powinien czynić. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że treść wniosku zobowiązanego (k. 7 a.a.) sprowadzała się do kradzieży jego tożsamości, natomiast w żaden sposób nie odnosiła się do jego sytuacji materialno-bytowej - mimo to zobowiązanego wezwano do jej zobrazowania (k. 11 a.a.), a efekt wykonania tego wezwania posłużył za uzasadnienie kierunku rozstrzygnięć przed organami obu instancji. Z kolei bez należytej uwagi - bo ograniczając się do tego, że na podstawie dokumentów przedstawionych przez zobowiązanego nie można stwierdzić, czy zarzut posługiwania się jego danymi przez osobę trzecią jest prawdziwy, a przedmiotem postępowania nie jest zasadność mandatu czy rozstrzyganie o popełnieniu przestępstwa fałszerstwa materialnego - organy potraktowały przesłankę "interesu publicznego". Rzeczywiście jest tak, że postępowanie w sprawie udzielania ulgi w spłacie należności nie ma na celu ustalenia okoliczności ukarania karą grzywny i badania prawidłowości postępowania mandatowego, albowiem różni są gospodarze tych postępowań, ich regulacje, a nade wszystko różne są ich cele. W omawianej sprawie Skarżący nie objął jednak skargą samej grzywny. Postępowanie w tym zakresie zostało bowiem zakończone. Na obecnym etapie postępowania sporny jest natomiast sposób w jaki zobowiązanie to ma wygasnąć. Czy przez wyegzekwowanie spornej kwoty, czy też przez jej umorzenie. W tym zakresie organy słusznie potraktowały pismo skarżącego z dnia 17 kwietnia 2023 r. nie tylko jako zarzut zgłoszony w związku ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego, ale jako wniosek o jego umorzenie. Organy pominęły jednak, że zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej organ może na wniosek strony umorzyć w całości lub w części zaległość wraz z odsetkami za zwłokę, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem Sygn. akt III SA/Kr 1000/24 publicznym. Spójnik "lub" oznaczający alternatywę przesądza o tym, że są to dwie równorzędne przesłanki niezależne od siebie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (co zresztą potwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji organ l instancji), że pojęcie interesu publicznego należy rozumieć jako dyrektywę postępowania, nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego ttp. Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący nie powołał się we wniosku na swój ważny interes, ale właśnie na interes publiczny. Okoliczność ta została zignorowana, przez organy obu instancji, które wniosek skarżącego potraktowały w taki sposób jak by był uzasadniony jego sytuacją majątkową. Zupełnie natomiast pominęły wskazywane przez Skarżącego okoliczności przemawiające za istnieniem przesłanek do umorzenia zaległości z uwagi na interes publiczny. Nie rozważyły bowiem w ogóle, czy ściągnięcie spornej należności, w sytuacji gdy fakt popełnienia przestępstwa został potwierdzony przez organy Policji, można uznać za sprawiedliwe. Policja umorzyła bowiem postępowanie z powodu nie wykrycia sprawcy, a więc potwierdziła pośrednio że inna osoba posłużyła się bezprawnie danymi osobowymi skarżącego. Nie rozważono także czy sprzyja bezpieczeństwu oraz budzi zaufanie obywatela do organów państwa sytuacji gdy Straż Miejska podlegająca Prezydentowi Miasta Krakowa, działającemu w niniejszej sprawie jako organ l instancji, ignoruje fakt popełniania nadal przestępstw na szkodę Skarżącego i wystawia kolejne mandaty, chociaż powinna wiedzieć o kradzieży jego danych osobowych. Skoro wiedzę taką posiada Prezydent Miasta Krakowa to w sprawnie działającym aparacie powinna ona być dostępna wszystkim podległym mu służbom. Zwłaszcza, że sprawne współdziałanie Straży Miejskiej z Policją może łatwo spowodować ujęcie sprawcy, który nadal posługuje się danymi osobowymi skarżącego. Należy także wziąć pod uwagę, że w przypadkach kradzieży tożsamości, kiedy to osoba ukarana nie ma, co oczywiste, możliwości skorzystania z prawa odmowy przyjęcia mandatu, zaś możliwości podważenia prawomocnego mandatu w trybie art. 101 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 1713) - ze względu na sposób konstrukcji przewidzianej tam instytucji prawnej -jawią się jako nikłe. Zgodnie bowiem z art. 101 § 1 ustawy z dnia Sygn. akt III SA/Kr 1000/24 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 1713) prawomocny mandat karny podlega niezwłocznie uchyleniu, jeżeli grzywnę nałożono za czyn niebędący czynem zabronionym jako wykroczenie albo na osobę, która popełniła czyn zabroniony przed ukończeniem 17 lat, albo gdy ustawa stanowi, że sprawca nie popełnia wykroczenia z przyczyn, o których mowa w art. 15-17 Kodeksu wykroczeń. Uchylenie następuje na wniosek ukaranego, jego przedstawiciela ustawowego lub opiekuna prawnego złożony nie później niż w terminie 7 dni od uprawomocnienia się mandatu lub na wniosek organu, którego funkcjonariusz nałożył grzywnę, albo z urzędu. W świetle powyższego przepisu - przy założeniu, że termin 7 dni zostałby przywrócony - w grę wchodziłaby jedynie przesłanka "grzywnę nałożony za czyn niebędący czynem zabronionym jako wykroczenie". Tymczasem "w literaturze wskazuje się, że nie daje podstaw do wzruszenia prawomocnego mandatu karnego okoliczność, że mandat nałożono wobec niewłaściwej osoby z uwagi na posłużenie się przez faktycznego sprawcę cudzymi danymi osobowymi lub dokumentem tożsamości [...]" (K. Dąbkiewicz [w:] Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2017, art. 101). Powyższe znajduje potwierdzenie w skierowanym do Ministra Sprawiedliwości piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 15 lutego 2024 r., znak: 11.510.873.2023. PZ w którym zaproponowano uzupełnienie art. 101a k.p.s.w. o dwie przesłanki: 1) "w związku z nałożeniem grzywny dopuszczono się czynu zabronionego, a istnieje uzasadniona podstawa do przyjęcia, że mogło to mieć wpływ na treść prawomocnego mandatu karnego" i 2) "po uprawomocnieniu się mandatu karnego ujawnią się nowe fakty lub dowody wskazujące na to, że ukarany nie popełnił czynu". Skoro zatem w systemie prawnym istnieje luka, to należy rozważyć, czy w wyżej pojętym interesie publicznym jest aby obywatel ponosił jej konsekwencje. Natomiast za przejaw "interesu publicznego" nie sposób uznać dopływu pieniędzy do budżetu jednostki samorządu terytorialnego postrzeganego machinalnie, tj. bez oglądania się na to, kto jest źródłem tych pieniędzy i bez podjęcia inicjatywy dowodowej w obliczu uprawdopodobnionych wątpliwości co do tego, kto źródłem tych pieniędzy powinien być. Aby zobowiązany nie znalazł się w swoistej pułapce prawnej, organy administracji publicznej powinny więc ustalić, czy mają do czynienia z klasyczną sytuacją, w której ewentualne umorzenie należności mandatowej mogłoby premiować zachowanie osoby naruszającej prawo, czy też z sytuacją wyjątkową, w której interes publiczny przemawia za umorzeniem należności mandatowej. Sygn. akt III SA/Kr 1000/24 Z tych względów Sąd uchylił obydwie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.