III SA/Kr 1000/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kisielowska (spr.) Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2025 r., nr SKO.PS/4110/300/2025 w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z 2 czerwca 2025 r. znak SKO.PS/4110/300/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: "Kolegium") orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy S. z 3 kwietnia 2025 r. przyznającej J. S. (dalej: "skarżący") zasiłek okresowy od dnia 1 marca 2025 do dnia 30 czerwca 2025 r. z powodu bezrobocia w kwocie 505,00 zł miesięcznie. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 38, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm. dalej: "u.p.s."), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 13 marca 2025 r. skarżący wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie zasiłku celowego na zakup pasa lędźwiowego oraz o przyznanie zasiłku okresowego. Pracownik socjalny wskazał, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe samotnie, w drewnianej części domu, który należy do brata i siostry. Mieszkanie to ogrzewane jest piecem, nie ma dostępu do wodociągu, brak jest prądu, warunki mieszkaniowe są bardzo trudne. Skarżący nie pracuje zawodowo ani dorywczo, jest zarejestrowany jako bezrobotny w urzędzie pracy, bez prawa do zasiłku, nie uzyskuje dochodu, stale korzysta z pomocy GOPS. Skarżący posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, ze względu na schorzenia neurologiczne i schorzenia kręgosłupa. Wskazano, że pracownik socjalny dostarczył skarżącemu odzież męską, podjęto także kroki, aby zabezpieczyć niezbędne potrzeby skarżącego związane z wyżywieniem i ubraniem. Decyzją z 3 kwietnia 2025 r. Wójt Gminy S. orzekł o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego od dnia 1 marca 2025 r. do dnia 30 czerwca 2025 r. z powodu bezrobocia w kwocie 505,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący spełnia warunki do przyznania świadczenia, jednakże jego przyznanie oparte jest na względnym uznaniu administracyjnym, jakim dysponuje organ pomocy społecznej w granicach między najwyższą i najniższą kwotą zasiłku, co wynika z art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s. Organ uznał, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić potrzeb życiowych, dlatego jest uzasadnione przyznanie mu zasiłku okresowego w kwocie 505 zł miesięcznie. Decyzją z 9 kwietnia 2025 r. Wójt Gminy S. przyznał skarżącemu zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w kwocie 210 zł miesięcznie od marca do sierpnia 2025 r. Decyzją z 3 kwietnia 2025 r. Wójt Gminy S. przyznał skarżącemu zasiłek celowy w miesiącu marcu 202 r. w kwocie 100 zł na zakup ubrań wiosennych i pasa lędźwiowego. W odwołaniu od decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego skarżący wniósł o wnikliwe rozparzenie sprawy i podniesienie kwoty zasiłku okresowego do 700 zł miesięcznie. Odwołujący wskazał, że w 2025 r. zwiększono pułap finansowy kryterium dochodowego, a w jego przypadku dochód ten wynosi zero. Podał, że nie pracuje zawodowo, ani dorywczo, jest niepełnosprawny w stopniu lekkim, ubiega się przed sądem o podniesienie stopnia niepełnosprawności do umiarkowanego. Zwrócił uwagę, że przed rokiem, gdy kryterium dochodowe było niższe, GOPS wypłacał mu zasiłek w kwocie 600 zł. Wskazał, że z przyznanej wysokości zasiłku, po uiszczeniu opłat, zostaje kwota 340 zł na życie i dojazdy. W ślad za odwołaniem skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie z dnia 13 maja 2025 r. w którym zalecono mu prowadzenie oszczędzającego trybu życia do czasu zaplanowanego leczenia. Decyzją z 2 czerwca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. SKO wskazało, że organ I instancji właściwie ustalił stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo uznał, że skarżący, jaka osoba samotnie gospodarująca i nie posiadająca żadnych dochodów, a zatem spełniająca kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 pkt. 1 u.p.s., jest uprawniony do przyznania zasiłku okresowego. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość zasiłku, w granicach określonych art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s., tj. w przedziale między kwotą 505 zł, a kwotą 1010 zł. Kolegium uznało, iż organ I instancji prawidłowo ocenił sytuację finansową, życiową i zdrowotną skarżącego, a także stopień pomocy społecznej mu udzielanej w innej formie, jak również ograniczone środki finansowe GOPS w S. Kolegium zwróciło uwagę, iż wysokość przyznanego zasiłku ustalona została na minimalnym poziomie, jednakże wskazało, że nie jest to jedyna pomoc, jaką skarżący otrzymał od Państwa. Równocześnie bowiem przyznano skarżącemu pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności na okres od marca do sierpnia 2025 r. w kwocie 210 zł miesięcznie oraz w postaci jednorazowego zasiłku celowego na zakup ubrań w kwocie 100 zł. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jak wynika z akt innej sprawy (prowadzonej pod sygn. Kolegium SKO.PS/4110/236/2025), przyznano także skarżącemu zasiłek na zakup opału na cały sezon zimowy 2025. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji podjął wszelkie dostępne i niezbędne kroki, aby zabezpieczyć najbardziej niezbędne potrzeby skarżącego, związane z wyżywieniem, ubraniem, brakiem zatrudnienia, przy uwzględnieniu ograniczonych możliwości pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że bez wpływu na wysokość świadczenia pozostaje natomiast okoliczność, że w ubiegłym roku skarżącemu przyznano wyższy zasiłek okresowy - w kwocie 600 zł. Ustawa nie uzależnia wysokości świadczenia od świadczeń przyznawanych w latach poprzednich. W każdym bowiem roku organ dysponuje pulą środków pieniężnych na rozdysponowanie potrzebującym, zaś potrzeby oraz ilość osób korzystających z pomocy ulegają zmianie, a okoliczności te wpływają na wysokość świadczenia w kolejnych latach. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżący nie jest całkowicie wyłączony z możliwości podjęcia zatrudnienia. Legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, ma zatem możliwość pojęcia pracy tzw. lekkiej, choćby w warunkach pracy chronionej. Skarżący otrzymał od pracownika socjalnego w dniu 4 kwietnia 2025 r. siedem ofert pracy - do rozważenia oraz kartę aktywności zawodowej w celu zamieszczenia w niej wyników poszukiwania pracy, a także analizy gospodarowania czasem przez osobę pozostającą bez pracy, ankietę aktywności na rynku pracy, umiejętności społecznych. Skarżący otoczony został zatem, obok opieki finansowej, także działaniami ze strony GOPS w S., które zmierzać mają do poprawy jego sytuacji bytowej, poprzez wypracowanie postawy samodzielności i niezależności od pomocy z zewnątrz. W związku z tym Kolegium uznało, iż zasadnie przyznano skarżącemu zasiłek okresowy na wskazany okres, jest to wynikiem realizacji celów pomocy społecznej, która zmierzać ma nie do wyręczania go we własnych działaniach zmierzających do usamodzielnienia się i poprawy własnego bytu, lecz do pomocy w osiągnięciu stanu niezależności finansowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wielu naruszeń prawa, jakich dopuścił się Kierownik GOPS w S. Skarżący wskazał na inne decyzje, z których wynika, że organ ten narusza zalecenia Kolegium, nie kieruje się aktualną sytuacją. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji przedstawiono nieprawdziwe okoliczności oraz dokonano nieprecyzyjnych ustaleń m.in. o udzielanej już przez organ i Instancji pomocy w postaci przyznanego zasiłku celowego na opał. Skarżący podniósł, że Kolegium nie uwzględniło treści wyrażonych przez skarżącego w uwagach do "Karty prowadzenia pracy socjalnej z osoba lub rodziną". Skarżący wskazał, że pracownik socjalny - kierownik GOPS, w tej sprawie, jak i w kolejnych narusza prawo i nie przedstawia prawdy, do której jest zobowiązany. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o podniesienie zasiłku okresowego do kwoty 700 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W czasie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie skarżący podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Zaznaczył, że mieszka sam. Zwrócił się do GOPS o zorganizowanie kursu obsługi komputera, ale został odesłany do Urzędu Pracy. Wskazał, że jest w stałym leczeniu neurochirurgicznym oraz w Klinice Leczenia Bólu, nie może podejmować prac fizycznych. Przedłożył pismo GOPS, z którego wynika, że na wszystkie formy pomocy społecznej ośrodek w 2025 roku dysponował kwotą 1489394 zł, z czego na zasiłki celowe wydano 63225 złotych, a celowe 74042,74 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 38 u.p.s. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że miesięczna kwota zasiłku nie może być wyższa niż kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 2). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 3). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). W przypadku podjęcia zatrudnienia przez osobę objętą kontraktem socjalnym pobierającą zasiłek okresowy, może być on wypłacany nadal niezależnie od dochodu, do dnia wynikającego z decyzji przyznającej zasiłek okresowy, nie dłużej jednak niż do 2 miesięcy od dnia, w którym osoba została zatrudniona (ust. 4a). Zasiłek okresowy jest wypłacany niezależnie od dochodu w sytuacji określonej w ust. 4a nie częściej niż raz na 2 lata (ust. 4b). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3 (ust. 6). W niniejszej sprawie niesporną okolicznością było spełnienie przez skarżącego kryteriów przyznania zasiłku okresowego – skarżący spełnia kryterium dochodowe (jego dochód wynosił zero złotych) i jest osobą bezrobotną. Okolicznością sporną była wysokość przyznanego zasiłku. W ocenie skarżącego powinien mu zostać przyznany zasiłek w wysokości 700 złotych, w ocenie organu I i II instancji zasadne było przyznanie świadczenia w wysokości 505 złotych (czyli najniższej dopuszczonej ustawą wysokości). Na wstępie należy wskazać, że decyzja w przedmiocie zasiłku okresowego ma charakter związany w zakresie przyznania świadczenia w przypadku spełnienia przesłanek ustawowych, natomiast uznaniowy co do okresu i wysokości świadczenia - w zakresie luzu decyzyjnego przyznanego przez ustawę. Oznacza to, że sama wysokości świadczenia - o ile mieści się w granicach ustawowych - nie może być kwestionowana w ramach kontroli zgodności z prawem, gdyż zgodne z prawem są wszystkie możliwe w tym zakresie rozstrzygnięcia. Rola sądu w takim przypadku ogranicza się do zbadania, czy organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania oraz czy wydana w sprawie decyzja nie nosi cech dowolności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2024 r., I OSK 2338/23). Decyzje uznaniowe są objęte ograniczoną kontrolą sądów administracyjnych. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, ocena legalności decyzji uznaniowych polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27 października 2020 r., I OSK 1011/20). Kontrolując legalność aktu, Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2429/14). Sąd bada, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a zatem czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności po rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie, a przede wszystkim zasady prawdy materialnej, jak i dyrektywy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., I OSK 886/21). W ocenie Sądu przed wydaniem decyzji organ ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności – sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącego. Prawidłowo wskazał, że skarżący nie uzyskuje dochodu, utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej, ma bardzo trudną sytuację mieszkaniową, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo, jest osobą bezrobotną, a ponadto podsiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, z uwagi na schorzenia kręgosłupa nie może podejmować prac fizycznych. Organ ustalił, że skarżący korzysta z pomocy społecznej – usykuje poza zasiłkiem okresowym, zasiłek celowy na żywność, na zakup ubrań oraz na zakup opału. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2024 r. (sygn. akt I OSK 1001/23), zgodnie z którym o ile samo przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego ma charakter związany, jeżeli tylko wnioskodawca spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 u.p.s., to już samo rozstrzygnięcie o okresie na jaki jest przyznawany oraz o jego wysokości (w granicach wyznaczonych przepisami) cechuje uznaniowość organu, który w tym zakresie winien kierować się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi m.in. w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., tzn. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Decyzja określająca wysokość zasiłku okresowego podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Podkreślić należy, że celem pomocy społecznej jest dostarczenie środków bieżącego utrzymania osobom, które nie są w stanie zapewnić ich sobie, ale także doprowadzić do usamodzielnienia się osób korzystających ze świadczeń (wyrok NSA z 22 lutego 2021 r., I OSK 2517/20). Zaznaczyć także należy, że spełnienie warunków przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie tworzy po stronie wnioskodawcy roszczenia o jego przyznanie w oczekiwanej przez stronę wysokości (por. na gruncie zasiłku celowego wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., I OSK 1322/20). W rezultacie, skarżący nie może oczekiwać, że świadczenia zostaną przyznane w oczekiwanej i wnioskowanej przez skarżącego wysokości. Zaznaczyć także należy, że przyznanie uprzednio przez organ świadczenia w postaci zasiłku okresowego w kwocie 600 zł nie tworzy roszczenia po stronie skarżącego o przyznanie kolejnego świadczenia w tożsamej wysokości. Złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku okresowego w marcu 2025 r. stanowiło nową sprawę administracyjną. Rozstrzygnięcie jej wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego, ustalenia sytuacji życiowej skarżącego, a następnie wydania decyzji w oparciu o całokształt materiału dowodowego, z uwzględnieniem możliwości finansowych ośrodka oraz konieczności zapewnienia środków na realizację pomocy dla innych podmiotów. Tym samym, organ oceniał w ramach uznania administracyjnego- w jakiej wysokości udzielić pomocy skarżącemu. Zaznaczyć należy, że art. 8 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organ wyjaśnił, że jednym z elementów, które decydują o wysokości przyznanego świadczenia są możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Możliwości te uległy zmianie w stosunku do ubiegłych lat, zmieniła się także ilość osób korzystających z pomocy, z tej przyczyny organ mógł przyznać skarżącemu pomoc w niższej niż uprzednio wysokości. Należy stwierdzić, że organ określił wysokość zasiłku zgodnie z art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s. – przyjmując najniższą opuszczoną przez ustawę kwotę zasiłku, a z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika, że organy dokonały wszechstronnej oceny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zapoznał się z przedłożonymi przez skarżącego dokumentami i przeprowadził dowód z ich treści. Nie mogły one być jednak brane pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że powstały po jej wydaniu (październik 2025 r.). Sąd dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, a zatem nie może brać pod uwagę okoliczności, ani dokumentów powstałych po wydaniu decyzji, tym samym w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., przedłożone na rozprawie dokumenty nie miały one znaczenia dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.