I OSK 886/21

Dnia 20 stycznia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 53/20 ze skargi M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J[...] z dnia 3[...] r. nr S[...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., IV SA/Wr 53/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J[...] z dnia 31[...] r. nr S[...]w przedmiocie zasiłku okresowego (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej (pkt 2.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", w tym w szczególności art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 38 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 u.p.s. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że dowolne ustalenie przez organ I i II instancji wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego mieści się w zakresie uznania administracyjnego, w sytuacji kiedy zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów organy przy ustaleniu wysokości przyznanego świadczenia powinny wziąć pod uwagę całokształt ustalonych okoliczności, w tym szczególnie trudną sytuację uprawnionego, niestety organy I i II instancji przy stosowaniu ww. przepisów nie przedstawiły żadnej analizy sytuacji życiowej skarżącego, która by uzasadniała przyznanie świadczenia tylko w wysokości minimalnej; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. (winno być: "art 138 § 1 pkt 1 k.p.a.") w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niezauważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno organ I, jak i II instancji dokonał dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę w odpowiednim stopniu bardzo trudnej sytuacji życiowej skarżącego przy ustaleniu zasiłku okresowego w zakresie uznania administracyjnego i przyjęcie, że zasiłek okresowy w wysokości 350,50 zł miesięcznie pozwoli na zaspokojenie podstawowych potrzeb skarżącego, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie, wynika, iż skarżący znajduje się w sytuacji niepozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy tej kwoty, co miało istotny wpływ na przyjęcie przez organ I i II instancji oraz Sąd jako prawidłowego zasiłku okresowego wymierzonego w zaniżonej/dowolnej wysokości 350,50 zł, a w konsekwencji przez oddalenie skargi w całości i nie uchylenie skarżonych decyzji organu I i II instancji, których wydanie i utrzymanie w mocy oparte zostało na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 107 § 3 k.p.a. przez nie uchylenie skarżonych decyzji organu I i Il instancji pomimo braku wyjaśnienia przez organ I i II instancji dlaczego skarżącemu zostało przyznane świadczenie w kwocie minimalnej a nie innej lub maksymalnej w zakresie uznania administracyjnego, w sytuacji kiedy instytucja uznania administracyjnego w ramach ustalenia wysokości zasiłku okresowego, nie ma charakteru dowolnego ale powinna uwzględniać sytuację faktyczną ustaloną w toku postępowania, w tym trudną sytuację życiową uprawnionego; Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasadzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ale ponieważ istotą kontrowersji w badanej sprawie pozostaje poprawność rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej wypada ocenić łącznie. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż zasiłek okresowy został skarżącemu przyznany na okres od dnia 1 września do 31 października 2019 r. w kwocie 350,50 PLN miesięcznie. O ile w zakresie samego przyznania zasiłku okresowego decyzja administracyjna ma charakter związany, o tyle w zakresie określenia kwoty tegoż zasiłku decyzja jest uznaniowa, w określonym przez ustawę przedziale świadczenia. W przypadku osoby samotnie gospodarującej przedział ten wyznaczony jest z jednej strony kwotą kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s.), z drugiej zaś zasiłek okresowy nie może być niższy niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 u.p.s.) i dodatkowo nie może być niższy niż 20 PLN miesięcznie (art. 38 ust. 4 u.p.s.). W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, uwzględniając kryterium dochodowe i fakt nieosiągania przez skarżącego dochodów, że przyznana z tytułu zasiłku okresowego kwota 350,50 PLN stanowi minimalne świadczenie jakie skarżącemu winno zostać przyznane. Ocena prawidłowości określenia wysokości świadczenia dokonanego w ramach uznania administracyjnego, pozostaje przedmiotem podniesionej w skardze kasacyjnej kontrowersji. W tym zaś zakresie należy zauważyć, iż władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się w tym, że nawet gdy w sprawie spełnione zostaną określone prawem przesłanki, organ nie pewien zakres swobody w sposobie rozstrzygnięcia określonej kwestii. Jakkolwiek działanie w ramach uznania administracyjnego oznacza pewną swobodę w wyborze rozstrzygnięcia, to jednak nie oznacza, co trafnie zauważa autor kasacji – zupełnej dowolności w rozstrzyganiu. Na organie spoczywa bowiem za każdym razem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 u.p.s. Z kolei zasada państwa prawa wyrażona w art. 2 Konstytucji RP nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanego rozstrzygnięcia, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do nałożenia na stronę obowiązku, ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Przeprowadzenie powyższej operacji w prawnie akceptowalny sposób nakłada na organy administracji obowiązek zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993 r., K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, Lex nr 47243, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543; W.Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54). W ujęciu praktycznym zakres kontroli sądowej rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony i sprowadza się do zbadania, czy decyzja taka nie nosi cech dowolności, a zatem czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności po rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie art. 7 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., II SA 2972/02, Lex nr 82811). Kluczowe znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego ma kwestia poprawności zastosowania w sprawie art. 7 k.p.a., tak jako źródła zasady prawdy materialnej, jak i dyrektywy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Okoliczności badanej sprawy nie są sporne. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu, jest osobą ubogą, bezrobotną, schorowaną, ze stwierdzonym lekkim stopniem niepełnosprawności i nie uzyskuje dochodów. Zamieszkuje we własnym, zdewastowanym domu, pozbawionym dostępu do mediów. W przeszłości pozostawał już pod opieką pomocy społecznej. Analiza wydanych w sprawie decyzji oraz zaskarżonego wyroku nie budzi wątpliwości, iż powyższe okoliczności zostały uwzględnione w toku dotychczasowego postępowania, zaś autor kasacji nie wskazuje na ich pominięcie. Podnosi wyłącznie, iż winny one być wyżej wartościowane, a w konsekwencji przemawiać za przyznaniem świadczenia w wyższej kwocie. Jakkolwiek nie budzi sprzeciwu teza, iż sytuacja skarżącego w pełni usprawiedliwia przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, to jednak sytuacja ta nie stanowi jedynej przesłanki usprawiedliwiającej przyznanie zasiłku okresowego w wyższej kwocie. Trafnie zauważano w toku dotychczasowego postępowania, iż w życiu skarżącego w ostatnim czasie nie nastąpiła żadna nagła sytuacja świadcząca o zaistnieniu szczególnego przypadku uzasadnionego konieczność uruchomienia wzmożonej pomocy. Sytuacja, w której aktualnie znajduje się skarżący jest zadawniona, narastała całymi latami i nie usprawiedliwia konieczności przyznania zasiłku okresowego w wyższej wysokości. Nadto, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.a.). Z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący gromadząc na terenie własnej nieruchomości surowce wtórne (złom) nie widzi konieczności ich sprzedaży i uzyskania środków na częściowe pokrycie własnych potrzeb. Niewykorzystywanie własnych możliwości do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której skarżący niewątpliwie się znajduje, także nie przemawia za możliwością maksymalizacji przyznanego skarżącemu świadczenia. Wreszcie, przy ważeniu kwestii wysokości przyznanego świadczenia, trafna jest argumentacja organów i Sądu I instancji o ograniczoności środków w ramach pomocy społecznej, którymi dysponuje Miasto Lubań. Wszak potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Tym samym wysokość przyznanego świadczenia winna uwzględniać także ograniczoność środków finansowych, którymi dysponują organy pomocowe. Utrwalone jest stanowisko, że organ pomocowy zajmujący się bezpośrednio rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w możliwościach finansowych pozwalających na zaspokojenie potrzeb osób uprawnionych i winien w taki sposób dystrybuować owe środki, aby udzielić pomocy w jak najszerszym zakresie, nie dopuszczając przy tym do rażących dysproporcji w rozmiarze przyznawanych świadczeń, uwzględniając tym samym konstytucyjne zasady: sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), solidarności (preambuła Konstytucji RP) i dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji RP). Pomocne w zachowaniu owej zasady jest m.in. obniżenie wysokości świadczeń lub kryteriów dochodowych, ustalenie hierarchii potrzeb i kolejności ich zaspokajania (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 1561/12; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 2734/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W świetle powyższych okoliczności nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy. Okoliczności sprawy wskazujące na sytuację osobistą, zdrowotną i dochodową skarżącego zostały w toku niniejszej sprawy uwzględnione w prawidłowy sposób. Nie wyczerpywały one jednak okoliczności sprawy, których obowiązek uwzględnienia obciążał organy administracji. Stąd ocena okoliczności sprawy dokonana w dotychczasowym postępowaniu odpowiada normom art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie prowadzi do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w toku postępowania administracyjnego poprawnie wskazano na przyczyny przyznania zasiłku okresowego w minimalnej wysokości. Powyższe nie pozwala uznać, iż organy w badanej sprawie przekroczyły granice uznania administracyjnego. Tym samym niezasadny jest zarzut dowolności w podjętym rozstrzygnięciu. W konsekwencji powyższych uwag nie można także potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 38 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 u.p.s. przez ich błędną wykładnię. Jakkolwiek przepisy prawa materialnego generalnie nie nadają się do oceny prawidłowości zastosowania uznania administracyjnego w okolicznościach konkretnej sprawy, to dodatkowo należy zauważyć, iż powyższy zarzut nie wskazuje, w czym konkretnie autor kasacji upatruje wady interpretacji powyższych przepisów. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że mylnie zrozumiano stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Autor kasacji nie wskazuje na tego rodzaju sytuacje. Podaje natomiast, iż przy stosowaniu powyższych przepisów organy "nie przedstawiły żadnej analizy sytuacji życiowej skarżącego, która by uzasadniała przyznanie świadczenia tylko w minimalnej wysokości". Powyższe nie stanowi o wadzie z zakresu wykładni ww. przepisów. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (art. 258 – 261 p.p.s.a.).