III SA/Kr 1005/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie NSA Wiesław Kisiel AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 czerwca 2005 r Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. Decyzją z dnia 17 czerwca 2005 r znak [...] , po rozpatrzeniu odwołania W.J. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] 2005 r znak [...] i [...] orzekającą o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] 1995 r znak [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] odnośnie działek [...],[...] i [...].W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. ,, 138 § 1 ‘’ kpa , oraz art. 7 ,,b ‘’ ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn. zm. ) . Uzasadniając swoją decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia . Wnioskiem z dnia [...] 2005 r nazwanym ,, odwołaniem ‘’ W.J. domagała się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] 1995 r Nr [...], którą wprowadzono zmianę w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] co do działek [...],[...] i [...] , oraz domagała się ,, ponownego ‘’ z urzędu , nieodpłatnego pomiaru posesji i skorygowania błędów w terenie i w dokumentach ( art.145 § 1 pkt 1 kpa ). " Burmistrz Gminy i Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2005 r , z powołaniem się na przepisy art.149 § 3 i 150 kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] 1995r . Uzasadniając swoją decyzję , organ wskazał , że z podania wynika , iż wnosząca o wznowienie wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia powzięła w dniu [...] 2004r i twierdziła , że nie może zgodzić się z wymienioną w decyzji powierzchnią działki [...] jako stanem po pomiarach z 28.06.1995 r . Organ I instancji przytoczył treść przepisu art.148 kpa , w myśl którego termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest miesięczny i biegnie od dnia , w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Starosty podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po upływie miesięcznego terminu od dowiedzenia się o podstawie wznowienia , co uzasadniało decyzję odmowną opartą na przepisie art.149 § 3 kpa , zwłaszcza , że strona nawet nie wystąpiła o przywrócenie uchybionego terminu. W odwołaniu z [...] 2005 od tej decyzji W. J. podnosiła , że podanie o wznowienie postępowania kierowała za pośrednictwem Burmistrza , do organu wyższego stopnia - Wojewody , który winien o wznowieniu rozstrzygać na podstawie art.150 § 2 kpa , gdyż przyczyną wznowienia jest działalność organu I instancji Zdaniem odwołującej się podstawę wznowienia stanowi art.145 § 1 pkt 1 kpa , gdyż istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Skarżąca podnosiła , że z dokumentów , które [...] 2004r otrzymała do wglądu wynikało , że pas drogowy , nie oznaczony w terenie i fizycznie nie zabrany z jej działki ma mieć powierzchnię 210 m2 a nie 78 jak przyjęto przy pomiarze w 1995 r Podnosiła też , że nie uchybiła terminowi , gdyż zacznie on biec od chwili kiedy dowie się o wielkości pasa drogowego wyrysowanego w posesję błędnie i z pominięciem prawa , a tej powierzchni jeszcze nie zna. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał , że podniesione zarzuty nie znajdują podstaw prawnych. Wskazano , że zgodnie z art.148 § 1 kpa podanie o wznowienie wnosi się do organu , który wydał decyzję w I instancji , a tym organem był Burmistrz Gminy i Miasta [...] a nie Wojewoda. Wskazano , że z akt sprawy wynika , iż składająca podanie o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia dowiedziała się [...] 2004 r natomiast ,, odwołanie ‘’ nawiązujące do tej daty wniosła dopiero [...] 2005 r , co oznacza , że przewidziany art.148 kpa termin nie został zachowany , a zatem wydanie decyzji odmawiającej wznowienia opartej na przepisie art.149 § 3 kpa było uzasadnione . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła W. J. W skardze zarzucono , ze podstawy odmowy wznowienia postępowania nie może stanowić art. 148 § 1 kpa , ponieważ ,, data [...].2004 ‘’ kiedy otrzymała do wglądu dokumenty , nie upoważniała do wnoszenia sprawy o wznowienie , a tylko do dalszej korespondencji .Dzień [...]. 2004 r ujawnił zapisy , które winny być dopiero wyjaśnione w toku sprawy. Skarżąca uważa , że jej sprawa toczy się od 9 października 2002 r , kiedy to pierwszy raz na piśmie wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta. Podnosi , że od [...] 2004 r dowiedziała się , że ,, pas drogowy ‘’ bezprawnie rysowany w jej posesję , jest w dwóch częściach 210 i 50 m2 , a wg. pomiarów z 1995 r miał 78 m2.Skarżaca twierdzi , że pod pas drogowy nie zebrano gruntu , ale część gruntu przyłączono o sąsiadów ,a w związku z nieustaloną wielkością pasa drogowego istniej niemożność ustalenia prawdziwej powierzchni całej posesji. Zdaniem skarżącej naruszono art.235 kpa . Według skarżącej jej skarga dotyczy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 17.06.2005r ale nie sposób oddzielić ją od sprawy pasa drogowego , którą wszczęto [...] 2002 r i żądała unieważnienia decyzji w tej sprawie . W uzupełniającym skargę piśmie z dnia [...] .2006 r podniosła skarżąca , że Wojewoda decyzją Nr 1 z dnia [...] 2006 r [...] , ( której odpis załączyła ) w sprawie z jej wniosku stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] 1983 r [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki [...] [...] o pow. 210 m 2 , objętej zbiorem dokumentów 105 , wymienionej w punkcie 14 – tym decyzji i przekazania jej Zarządowi Dróg, a decyzją Nr 2 z tej daty [...], odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1983 r w jej punkcie 13-tym orzekającym o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działki [...] o pow. 0,0050 ha i przekazaniu jej Zarządowi Dróg. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia , podtrzymując stanowisko , że nazwane ,, odwołaniem ‘’ pismo skarżącej z dnia 24 lutego 2005 r właśnie z uwagi na treść stosownie do art. 235 kpa zakwalifikowano jako podanie o wznowienia postępowania , a odmowę wznowienia uzasadniał art.149 § 3 w zw. z art.148 § 1 kpa. W kolejnym piśmie z dnia [...].2006 r ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę , skarżąca zarzuciła , ze powoływanie się na art. 148 § 1 kpa jest przejawem biurokratyzmu i podnosiła , że żądanie wznowienia postępowania stanowiło jej pierwsze pismo z [...] 2002 r do Burmistrza Gminy i Miasta Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Zgodnie z art.3 § 1 ustawy z dnia 10 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn. zm. ) , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrolę tę , stosownie do przepisu art 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , poz.1269 ) sądy sprawują pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując kontrolę , Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Dokonana na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji , że odpowiada ona prawu , co skargę czyni bezzasadną . Zarzuty skargi wymagają przybliżenia istoty tzw. wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania ,w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozstrzygniętej co do istoty , stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przewidziana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania ma dwie fazy. Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania , a właściwie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania ( zakończonego decyzją ostateczną ) następuje w drodze postanowienia. Natomiast odmowa wznowienia postępowania ( a w istocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia ) , stosownie do przepisu art.149 § 3 kpa , następuje w drodze decyzji. Oba rodzaje rozstrzygnięć , tj. wznowienie postępowania na podstawie art.149 § 1 kpa lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art.149 § 3 kpa , właściwe są dla fazy pierwszej , w której organ właściwy ( t.j. zgodnie z art.150 § 1 kpa organ , który wydał decyzję w ostatniej instancji ) , bada czy istnieją podmiotowe i przedmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania ( a w istocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia ) , rodzi obowiązek wydania opartego na podstawie art.149 § 1kpa postanowienia o wznowieniu postępowania , dopiero wówczas , o ile nie zachodzą przesłanki zobowiązujące organ administracji do wydania opartej na art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania ( tj. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia ).Wydane , przy braku przesłanek do odmowy wznowienia , postanowienie wznawiające postępowanie , stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wznowienie postępowania , może być niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Badanie , czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art.149 § 1 kpa , a więc do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia , obejmuje ustalenie zatem , czy podanie o wznowienie dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną czy żądanie wznowienia oparte jest na taksatywnie wymienionych przepisami art.145 § 1 i 145 a kpa podstawach wznowienia , oraz w wypadku wniosku strony , czy podanie złożone przez stronę zostało złożone z zachowaniem terminów określonych w art.148 § 1 i 2 oraz art. 145 a § 2 kpa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 kpa w zw. z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony , przy czym wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa , tj. z powodu braku bez własnej winy udziału w postępowaniu tylko na żądanie strony. Skarżąca nie kwestionuje , że jej pismo z dnia 24 lutego 2005 r skierowane do Wojewody za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy [...] , stanowiło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 1995 r Nr [...], orzekającą o dokonaniu zmian w operacie ewidencji gruntów w przedmiocie działek [...],[...] i [...][...] , w celu ustalenia innej powierzchni działki ewid. [...], niż przyjęta w tej decyzji po pomiarze dokonanym [...] 1995 r . Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]1995 r wydana została w tzw. postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie tj. Dz. U. z 2005 r Nr 240 , poz. 2027 ) , oraz przepisów obowiązującego jeszcze wówczas na podstawie jej art.59 , zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia [...] 1969 r w sprawie ewidencji gruntów (Mon. Pol. Nr 11 , poz. 98 z późn .zm. ). W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa ( Dz. U. Nr 106 , poz. 668 ) , z dniem 1 stycznia 1999 r organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków stał się Starosta w miejsce tzw. rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Zarówno te organy jak i starosta z mocy art. 6a ust.4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mogły powierzać wykonanie niektórych zadań z zakresu ewidencji gruntów i budynków organom wykonawczym gmin ( wójtom , burmistrzom , prezydentom miast ). Równocześnie od dnia 1 stycznia 1999 r , zgodnie z art. 7 ,, b’’ ust.2 pkt 2 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej ustawa , organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej , a w tym starosty ( art.6 a ust.2 lit b ) , stal się w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego . Zgodnie z art. 150 § 1 kpa organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art.. 149 kpa jest organ , który wydał decyzję w ostatniej instancji. Decyzję , której dotyczyło żądanie wznowienia postępowania wydał [...] 1995 r Burmistrz Miasta i Gminy [...] i ten organ był właściwy do rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia lub odmowy wznowienia postępowania. Wbrew zarzutowi skargi , wniosek o wznowienie postępowania nie był skierowany do organu wyższego stopnia , gdyż Wojewoda, jak wyżej wskazano ,w odniesieniu do spraw z zakresu ewidencji gruntów i budynków nie ma tego przymiotu. Od wyrażonej art. 150 § 1 kpa zasady , przewidziany jest przepisem § 2 wyjątek , w myśl którego jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1 , o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia , który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 kpa. Oznacza to , że właściwym wówczas do wznowienia lub odmowy wznowienia postępowania jest organ wyższego stopnia. Jeżeli zaś wznowi postępowanie , to przewidziane art. 149 § 2 kpa postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy prowadzi już inny wyznaczony organ. Jednakże , jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1998.10.16 II SA 1169/98 ( Lex Nr 41827 ) , przejście na organ wyższego stopnia kompetencji do wznowienia postępowania ( zakończonego ostatecznie w I instancji - jak w sprawie ) , następuje tylko w przypadku , gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu , który wydał w sprawie decyzję ostateczną , a więc wówczas , gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania wyliczona art. 145 § 1 kpa. Podstawy wznowienia postępowania są wyczerpująco określone w art. 145 § 1 w punktach 1-8 ( oraz w art. 145 a kpa , co sprawy nie dotyczy ) . W myśl przepisu art.145 § 1 kpa , wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną jeżeli : 1/ dowody , na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe 2/ decyzja wydana została w wyniku przestępstwa 3/ decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej , który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa , 4/ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu , 5/ wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji , nie znane organowi , który wydał decyzję 6/ decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu , 7/ zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji ( art.100 § 2 ) , 8/ decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję i orzeczenie , które zostało następnie uchylone. Skarżąca w swoim podaniu z dnia [...] 2005 r wskazywała jako podstawę żądanego wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 1 kpa , podnosząc , że dnia [...] 2004 r zapoznała się z dokumentami , których treść , związana z obszarem pasa drogowego rzutuje na obszar działki . Zgodnie z art. 145 § 2 przez ,, fałszywe dowody w rozumieniu art.145 § 1 pkt. 1 kpa należy rozumieć stwierdzenie sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu , a przed takim orzeczeniem tylko wówczas , gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste , a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego . Z twierdzeń wniosku nie wynikało , że ogólne powołanie podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 kpa wiąże się z przypisaniem zarzucanego fałszu organowi , który wydał decyzję z 1995 r. Nie został zatem naruszony przepis art.65 § 1 kpa w zw. z art.19 kpa , przez to , iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] , na podstawie art. 150 § 1 kpa uznał się za organ właściwy do rozpoznania w I instancji podania skarżącej o wznowienie. Należy mieć na uwadze , że skarżąca podnosiła także , że nie była formalnie zawiadomiona o postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 1995 r i na skutek przypadkowej obecności uczestniczyła w niektórych czynnościach .Ale i ta okoliczność sama przez się nie przesądza o tym , iż organem właściwym do rozstrzygania o żądaniu wznowienia postępowania był organ wyższego stopnia ( Por. wyrok WSA z dnia 2005.06.22 IV SA/Wa 388/05 – Lex Nr 179210). Podanie odwoływało się też do drugiego wątku , odjęcia z powierzchni działek ,, pasa drogowego ‘’. Zgodnie z przepisem art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej , który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji , w terminie jednego miesiąca od dnia , w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl § 2 tego artykułu , termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wspomniane wyżej badanie przez organy czy istnieją m.in. przedmiotowe przesłanki do wznowienia postępowania ( wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia ) obejmowało przede wszystkim ustalenie , czy zachowany został termin złożenia podania o wznowienie . Uchybienie bowiem terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania , przewidzianego art.148 § 1 i 148 § 2 kpa , stanowi podstawę do wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 decyzji odmawiającej wznowienia postępowania . Takie stanowisko organów jest zgodne z prawem i znajduje poparcie w ustalonym orzecznictwie sądów administracyjnych ( por.np. wyrok WSA z dnia 2005.05.24 VII SA/Wa 1086/04 – Lex Nr 168036). W świetle twierdzeń samego podania skarżącej z dnia [...] 2005 r za okoliczność uzasadniającą żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] 1995 r uznała treść dokumentacji , z którą zapoznała się w dniu [...] 2004 r. Istniała zatem przewidziana art.148 § 1 kpa w zw. z art. 149 § 3 kpa podstawa do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania , wobec złożenia podania o wznowienie po upływie terminu miesiąca , od dnia dowiedzenia się przez skarżącego o okoliczności , która jej zdaniem stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego utrzymana w mocy decyzją organu I instancji odmawiająca wznowienia jest zgodna z prawem . Na marginesie , przywołanych w uzupełniającym skargę piśmie z dnia 1 maja 2006 r decyzji Wojewody Małopolskiego , a zwłaszcza decyzji z dnia 20 marca 2006 r w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] 1983 r w części przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki [...] o pow. 210 m 2 należy zasygnalizować tylko , że istota prowadzenia ewidencji gruntów polega na wprowadzaniu do niej zmian zgodnych z aktualnym stanem prawnym , na wniosek lub z urzędu . Wynikająca z ostatecznej , względnie prawomocnej decyzji Wojewody zmiana stanu prawnego , co do działki kat. [...], może stanowić podstawę ewentualnego wniosku - odpowiadającego wymogom przepisów o prowadzeniu ewidencji - o wprowadzenie stosownych zmian w ewidencji gruntów bez potrzeby wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] 1995 r. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm. ) .