III SA/Kr 1016/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. skargę oddala; 2. przyznaje ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie adwokatowi M. M., wykonującemu zawód w Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w K., kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej R. M. na postanowienie Starosty z dnia [...] 2018 roku, nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu kosztów w wysokości 1800 złotych poniesionych przez R. M. w sprawie uczestniczenia w procesie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu T (dotyczącej działki nr [...]) prowadzonej w latach 2014 - 2015 działając na podstawie art. 61a i art 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Opisanym wyżej postanowieniem organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu kosztów w wysokości 1800 złotych poniesionych przez skarżącą w sprawie uczestniczenia w procesie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu T (dotyczącej działki nr [...]) prowadzonej w latach 2014 – 2015, z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków nie jest sprawą administracyjną. W uzasadnieniu faktycznym przedmiotowego rozstrzygnięcia wyjaśniono motywy, jakimi kierował się organ I instancji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca wskazując, że nadal uważa za konieczne i zasadne uzyskanie zwrotu kosztów. Jej zdaniem uzasadnienie postanowienia Starosty z dnia [...] 2018 roku nr [...] jest nielogiczne i niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, co skutkuje jego utrzymaniem w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z regulacją art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034). Zgodnie natomiast z treścią art. 56 k.p.a. zwrot kosztów przysługuje wyłącznie osobie wezwanej przez organ prowadzący postępowanie administracyjne. Nawet osoba, która nie została wezwana przez organ, a mimo to stawiła się, by uczestniczyć w czynnościach procesowych, nie może skutecznie domagać się zwrotu kosztów na podstawie art. 56 k.p.a. Skoro więc w przedmiotowej sprawie skarżąca domaga się zwrotu kosztów w wysokości 1800 złotych poniesionych przez nią w sprawie uczestniczenia w procesie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu T (dotyczącej działki nr [...]) prowadzonej w latach 2014 - 2015, nie będącą sprawą administracyjną, zasadnie organu I instancji odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wpłynęła skarga skarżącej. Skarżąca uważa, że zaskarżone postanowienie nie jest obiektywne. W jej ocenie sprawa zwrotu poniesionych przez nią kosztów uczestnictwa w zleconym przez starostwo procesie modernizacji ewidencji gruntów powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, a nie cywilnym. Starostwo zlecając modernizację ewidencji gruntów wskazywało skarżącą jako właściciela działki, firma wykonująca zlecenie starostwa wzywała ją do czynności w terenie. Skarżąca jako właściciel zapoznawała się z wyłożonym operatem do wglądu w 2015 r., wszystko to było wynikiem zapisu w ewidencji starostwa. W 2017 r. starostwo stwierdziło, że skarżąca nie jest właścicielem ani władającym wspomnianej działki i przyjęło stan prawny tej działki trzy pokolenia wstecz i uważa, że nie jest skarżąca stroną w tej sprawie. Zdaniem skarżącej wpisu do ewidencji w 1974 r. skarżącej jako właściciela dokonało starostwo i starostwo powinno ponieść wszelkie konsekwencje tego wpisu, między innymi ponieść koszty jej uczestnictwa w całym zleconym przez starostwo procesie modernizacji w zakresie działki [...]. Skarżąca podtrzymała w całości wniosek o zwrot kosztów swojego uczestnictwa w zleconym przez starostwo procesie modernizacji w zakresie działki [...] i dowolnym decydowaniu o losach wspomnianej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; powoływanej jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] 2018 roku nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu kosztów w wysokości 1800 złotych poniesionych przez R. M. w sprawie uczestniczenia w procesie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu T (dotyczącej działki nr [...]), prowadzonej w latach 2014 – 2015. Kwestię modernizację ewidencji gruntów i budynków reguluje art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2101) zgodnie z którym: 1. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. 2. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. 3. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. 4. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. 5. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. 6. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. 7. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. 8. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. 9. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. 10. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. 11. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. 12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z powyższego przepisu wynika, że procedura modernizacyjna uregulowana w art. 24a powyższej ustawy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, które kończyłoby się wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 55 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393) modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W orzecznictwie wskazuje się, że z przepisu tego wynika, iż ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a do takich przyczyn należą sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wypada przypomnieć również, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17 i z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1987/12). W niniejszej sprawie skarżąca domagała się zwrotu kosztów poniesionych przez nią w sprawie uczestnictwa w modernizacji ewidencji gruntów i budynków, która to sprawa nie jest sprawą administracyjną. W związku z powyższym słusznie przyjęły organy, że bezzasadne byłoby wszczęcie postępowania o zwrot należności za uczestnictwo w modernizacyji, gdyż procedura modernizacyjna nie jest postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 18), orzekając jak w punkcie II sentencji wyroku.