III SA/Kr 1019/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2023 r. znak SKO.ŚR/4111/1548/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Skarżąca (B. K.) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W złożonym wniosku pełnomocnik wskazał, że reprezentowana przez niego skarżąca otrzymuje rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z załączonych do wniosku dokumentów wynikało, że niepełnosprawny syn skarżącej jest w trakcie rozwodu (z powództwa żony), a otrzymywana przez skarżącą renta wypadkowa w wysokości 1 000 zł ("na rękę") została przyznana do maja 2022 r. Wobec powyżej przedstawionego stanu faktycznego decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r. działając z upoważnienia Wójta, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. odmówił ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie skarżąca złożyła odwołanie od wydanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które decyzją z 16 sierpnia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję wskazując, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była przedwczesna. Organ powinien był wezwać skarżącą o przedłożenie dokumentu, z którego wynikałoby zawieszenie prawa do renty, a w razie gdyby skarżąca takiego dokumentu nie przedłożyła – zdaniem organu odwoławczego zaistniałaby negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) – dalej "u.ś.r.". W odpowiedzi na wezwanie organu, pełnomocniczka skarżącej pismem z 27 października 2022 r. wskazała, że w jej ocenie otrzymywanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stoi na przeszkodzie przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pełnomocniczka powołała się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17. Organ uzyskał też z ZUS informację, że skarżąca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy przyznaną jej do 30 czerwca 2025 r. Organ działając w trybie art. 10 §1 i art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) dalej "k.p.a." - zawiadomieniem z 10 listopada 2022 r. poinformował, że w jego ocenie jeżeli skarżąca ma przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy to jest to negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 28 listopada 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując jako negatywną przesłankę art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że głównymi powodami odmowy przyznania świadczenia jest pobieranie przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz fakt, że niepełnosprawność syna powstała po 25 roku życia (z akt wynikało, że niepełnosprawność powstała w 30 roku życia). W wniesionym odwołaniu pełnomocniczka powołała się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a co do możliwości pobierania renty i świadczenia pielęgnacyjnego – odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2022 r., I OSK 2052/21. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 13 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję odmowną. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na pobieranie przez nią renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, która do chwili obecnej nie została zawieszona. Na powyższą decyzję pełnomocniczka skarżącej złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi, pełnomocniczka skarżącej wskazała, że organ błędnie dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z pominięciem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/16. W ocenie pełnomocniczki skarżącej nie była ona zobligowana do zawieszenia pobieranej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, aby móc pobierać świadczenie pielęgnacyjne. W dalszej części skargi pełnomocniczka skarżącej przytoczyła sentencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższy przepis wszedł w życie z dniem 9 stycznia 2020 r. Trybunał uznał, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Pełnomocniczka skarżącej podkreśliła, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca jako osoba chcąca sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem i wnioskująca z tego powodu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia legitymuje się ustalonym prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Uznać więc należało, że osoba taka, w stosunku do której orzeczona została częściowa niezdolność do pracy, cały czas obiektywnie pozostaje zdolna do podjęcia zatrudnienia, choć w niepełnym zakresie. Podejmując się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, może tym samym pozbawić się potencjalnej możliwości zatrudnienia czy wykonywania innej pracy zarobkowej. Brak jest więc podstaw prawnych do wykluczenia z możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego osób w stosunku do których została orzeczona częściowa niezdolność do pracy i które legitymują się z tego tytułu prawem do renty. W dalszej części skargi – pełnomocniczka skarżącej powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2022 r, I OSK 2052/21, w którym Sąd stwierdził, że z uwagi na brak jakiegokolwiek innego przepisu szczególnego regulującego sytuację prawną osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w zakresie przysługiwania im uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jak też przepisów uzależniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sytuacji majątkowej osoby uprawnionej, względnie braku osiągania przez nią dochodów ze źródeł innych niż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa bądź źródła wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczenia rodzinnych, uznać należy, iż osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga nie była zasadna ponieważ prawidłowa interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 wymaga dokonania wyboru przez opiekuna osoby niepełnosprawnej pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a rentą z tytułu czasowej niezdolności do pracy. Zdaniem Sądu, orzekające organy dokonały więc prawidłowej interpretacji ww. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zgodnej z aktualnie ukształtowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem zarzutów skargi była art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Literalna wykładnia cytowanego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. niewątpliwie prowadzi więc do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do renty, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. W przywołanym w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 stwierdzono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II). W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 nie pozwala jednak - wbrew stanowisku pełnomocniczki skarżącej – na równoczesne pobieranie przez nią świadczenia emerytalno-rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2022 r. I OSK 1623/21: "stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r. wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. (wejście w życie wyroku Trybunału) nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.f.u.s. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego". Pogląd przeciwny wyrażony w przywołanym przez pełnomocniczkę skarżącej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2022 r. I OSK 2052/21, miał jednostkowy charakter i nie został kontynuowany w późniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych, które jednolicie opowiadają się za taką wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która wyklucza możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (por. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2022 r. I OSK 1665/23, z 7 czerwca 2023 r. I OSK 1413/22, z 16 listopada 2023 r., I OSK 1922/22, z 6 października 2023 r. I OSK 1920/23). Aktualnie więc w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.f.u.s.). Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.f.u.s.). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Za taką wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. opowiada się również skład orzekający w niniejszej sprawie. Przypomnieć bowiem w tym miejscu wypada, że z niekwestionowanych w niniejszym postępowaniu ustaleń faktycznych organów wynikało, że wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W związku z powyższym, organ I instancji, zgodnie z przyjętą przez sądy administracyjne linią orzeczniczą, poinformował skarżącą w trybie art. 79a k.o.a. o jej sytuacji prawnej. Wyjaśniono jej, że chcąc uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, o które wnioskuje, musi zawiesić wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skarżąca jednak nie wyraziła woli podjęcia tego rodzaju czynności. Stanowisko skarżącej w tym zakresie potwierdziła ponadto jej pełnomocniczka w piśmie z 2 listopada 2022 r. skierowanym do Wójta Gminy W., w którym domagała się przyznania spornego świadczenia niezależnie od tego, że jej mocodawczyni będzie pobierać wspomnianą rentę. W związku z tym zasadnie organy administracji odmówiły stronie przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiada prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).