III SA/Kr 1023/12

Sygn. akt III SA/Kr 1023/12 | | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 marca 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek, Sędziowie WSA Maria Zawadzka, WSA Halina Jakubiec (spr.), , Protokolant Urszula Czerwińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Rektora z dnia 31 maja 2012r. nr [....] w przedmiocie opłaty za powtarzanie przedmiotu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Rektora [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. M. wniósł pismem z dnia 25 maja 2012 r. do Prodziekana ds. studiów [...] Wydziału [...] Uniwersytetu o zwrot pobranej od niego opłaty za powtarzanie przedmiotu. Z treści wniosku i dokumentów sprawy wynika, że skarżący w roku 2010/2011 zadeklarował w systemie USOS przedmioty [...] oraz Historia [...], ale nie przystąpił do egzaminów z tych przedmiotów zarówno w sesji czerwcowej, jak i wrześniowej, tłumacząc, że w roku akademickim 2010/2011 dopełnił obowiązki wymagane do zaliczenia III roku, to znaczy zaliczył minimum 6 przedmiotów podstawowych oraz wszystkie przedmioty obligatoryjne. Ponadto w chwili rozliczania III roku miał nadwyżkę punktową w wysokości 19 punktów ECTS. Wobec tego spełnił wymogi wpisu na IV rok i nie musiał przystąpić do zadeklarowanych wyżej przedmiotów. Skarżący ponownie zadeklarował te przedmioty w roku akademickim 2011/2012, jednocześnie wnosząc w dniu 05.04.2012r. do prodziekana ds. studiów [...] o zwolnienie go z opłaty za powtarzanie przedmiotów. Prodziekan w dniu 11.04.2012r. poczyniła adnotację na podaniu, że odmawia, odwołując się do uchwały senatu [...]. Wobec tego faktu skarżący w dniu 25.05.2012r. wpłacił wymagane 400 zł, a następnie wniósł jak wyżej o zwrot tej opłaty. Argumentując żądanie zwrotu, podniósł, że pobieranie opłaty w sytuacji ponownej deklaracji przedmiotu jest niezgodne z prawem, gdyż zadeklarowanie przedmiotu i nie przystąpienie do egzaminu z tego przedmiotu nie oznacza uzyskania niezadowalających wyników w nauce, a tylko takie przyczyny, zgodnie z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym, mogą stanowić podstawę do pobrania przez uczelnię opłaty. Na podaniu Prodziekan Wydziału [...] Uniwersytetu ds. studiów [...] w dniu 28 maja 2012r. odnotował słowo "odmowa", podając w nawiasie podstawę prawną § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały [...]. Przepis ten stanowi, że Uniwersytet pobiera opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane m. in. z powtarzaniem określanych zajęć przez studentów na studiach stacjonarnych i niestacjonarnych z powodu niezadowalających wyników w nauce, zwane dalej opłatą za powtarzanie przedmiotów. Pismem z dnia 28 maja 2012 r. D. M. odwołał się od ww. decyzji, stojąc na stanowisku, że organy uczelni niezasadnie żądają od niego opłaty za powtarzanie przedmiotu w warunkach niepodejścia w ogóle do egzaminu z zadeklarowanego przedmiotu. W dniu 31 maja 2012r. prorektor Uniwersytetu ds. dydaktyki odnotował na odwołaniu odmowę, podając jako podstawę prawną § 14 ust. 2 regulaminu studiów. Od powyższej odmowy w dniu 29 czerwca 2012 r. (data wpływu do Rektora ds. dydaktyki Uniwersytetu w dniu 03.07.2012r.) D. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu podał, że wydane w sprawie zwrotu decyzje organów nie zostały mu doręczne i miał ogólnie utrudniony do nich dostęp ze względu na odmowę udostępnienia jego teczki osobowej, niemniej podał, że w dniu 26.06.2012r. uzyskał wiedzę o odmowie Rektora zwrotu mu opłaty wyrażonej adnotacją na odwołaniu. W uzasadnieniu skargi generalnie powtórzył treść odwołania, dodając, że kwestia zwrotu opłaty nie podlega regulacji aktu wewnętrznego organów uczelni i winna podlegać rygorom decyzji wydawanych w trybie k.p.a., co znaczy, że winna ona podlegać doręczeniu stronie. Rozstrzygnięcie wydane w sprawie nie zawierało obligatoryjnych składowych decyzji, jak uzasadnienia faktycznego czy prawnego. Ponadto skarżący podniósł, że stanowisko organów uczelni w sprawie nie stoi w zgodzie z art. 70 ust. 2 Konstytucji, określającym zasadę nieodpłatności studiowania, a także jest niezgodne z art. 99 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Przepis ten określa przesłanki pobierania opłat za powtarzanie przedmiotu, określając między innymi, ze przesłanką jest uzyskanie niezadowalających wyników w nauce, niemniej w ocenie skarżącego sytuacja ta nie ma miejsca, gdy student deklaruje przedmiot, a następnie nie podchodzi do egzaminu. Nie można bowiem mówić w tej sytuacji o uzyskaniu jakiegokolwiek wyniku. Ponadto skarżący zarzucił nieadekwatność przyjętej przez organy uczelni wysokości opłaty za powtarzanie przedmiotu w stosunku do podjętych czynności organów w sytuacji, gdy student zrezygnuje z podejścia do egzaminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu opłaty za powtarzanie przedmiotu nie następuje w formie decyzji czy postanowienia, jest to jedynie akt kierownictwa wewnętrznego, nie podlegający kontroli sądu administracyjnego. Dodatkowo organ w piśmie z 04.09.2012 r. merytorycznie ustosunkowując się do skargi podniósł, że przepis 2 ust. 1 pkt 2 , ust. 2 pkt 1 uchwały Senatu Nr [...] należy rozumieć w ten sposób, że opłatę pobiera się w przypadku ponownego udziału w zajęciach lub ponownego przystąpienia do zaliczenia lub egzaminu z tego samego przedmiotu. Przez ponowny udział w zajęciach rozumie się także przypadek, gdy na wcześniejszym roku studiów lub roku akademickim udział studenta w zajęciach z tego samego przedmiotu był już objęty jego deklaracją lub innym systemem rejestracji określonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej, a którego student mimo obowiązku zaliczenia nie zaliczył, uzyskując tym samym niezadowalający wynik w nauce. Jak wskazał dalej organ, powyższe znajduje w poparcie w 4 ust. 2 regulaminu studiów I stopnia, II stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich uchwalonego przez Senat, który stanowi, że przez ponowny udział w zajęciach rozumie się przypadek, gdy na wcześniejszym roku studiów lub roku akademickim, udział studenta w zajęciach z tego samego przedmiotu był już objęty jego deklaracją lub innym systemem rejestracji określonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy ocenić, czy skarga D. M. jest dopuszczalna. Ocenić więc należy, czy sprawa, której przedmiotem jest opłata za powtarzanie przedmiotu, należy do właściwości sądu administracyjnego, czy też – jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej odrzucenie - do właściwości sądu administracyjnego nie należy. Kluczowa dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest treść przepisu art.3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 270, z późn. zm.), stosownie do którego sądy administracyjne orzekają (niezależnie od zakresu spraw określonego w § 2) także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jednym z takich przepisów jest art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3 tejże ustawy, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że z uwagi na autonomię szkół wyższych - "decyzja organów uczelni" nie w pełni oznacza to samo, co decyzja organu administracji. Ustawodawca świadomie przyjął jednak model zbliżony do administracyjnoprawnego, zarówno jeśli chodzi o charakter tych "decyzji", jak i realizację prawa studenta do sądu. Model taki pozostaje w pełni w zgodzie z całością regulacji przyjętej w art. 70 konstytucji. Nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie k.p.a., winny mieć także zastosowanie do adresata "decyzji" rektora, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Pogląd taki wyrażony został w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 8 listopada 2000 r., SK 18/99. Orzeczenie to zostało wprawdzie wydane na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, jednak przepisy tamtej ustawy w tym zakresie pokrywają się z przepisami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, a zatem uznać należy, że poglądy TK zachowują aktualność. Nie budzi wątpliwości, że decyzja podjęta przez organy uczelni w przedmiocie opłaty za powtarzanie roku należy do kategorii decyzji podjętych w indywidualnych sprawach studentów. Treść art. 207 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym pozwala zatem traktować ją jak decyzję administracyjną. Akt ten ma bowiem charakter władczy, jednostronny i nakierowany jest na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków. Należy zatem przyjąć, że skarga w niniejszej sprawie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. poglądy judykatury wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2011 r., III SA/Kr 41/10, a także w wyroku NSA z dnia 7 września 2011 r., I OSK 1049/11, które Sąd w pełni podziela). Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że zaskarżony akt zdecydowanie odbiega od standardów formy decyzji administracyjnej, jakie określa art. 107 § 1 k.p.a. Przybrał on bowiem formę adnotacji na odwołaniu złożonym przez D. M., bez jakiegokolwiek tytułu (w szczególności bez tytułu "decyzja"), bez uzasadnienia faktycznego i prawnego (powołano jedynie przepis regulaminu studiów, stanowiący podstawę prawną decyzji). Wbrew wymogom art. 107 § 1 k.p.a., zaskarżony akt nie zawiera także pouczenia co do możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie uznaniu zaskarżonego aktu za decyzję administracyjną. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, o tym, czy dany akt jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy i treść przepisu będącego podstawą działania organu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r., I SA/Po 63/12, opubl. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., I OSK 34/11, opubl. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 70 ust. 2 Konstytucji RP nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna, ustawa może jednak dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością. Z przepisu tego wynika, że zasadą jest bezpłatność nauczania, zaś odpłatność za niektóre świadczenia edukacyjne ma charakter wyjątku od zasady. Przepisów dopuszczających odpłatność, jako wyjątków od zasady, nie można zatem interpretować w sposób rozszerzający. Przepisem dopuszczającym świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością jest art. 99 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Określa on, za jakie usługi edukacyjne uczelnia publiczna może pobierać opłaty. W szczególności w ust. 1 pkt. 2 tego przepisu ustawodawca dopuścił możliwość pobierania opłaty za powtarzanie określonych zajęć na studiach stacjonarnych z powodu niezadowalających wyników w nauce. Stosownie do art. 160 ust. 3 tejże ustawy, warunki odpłatności za studia lub usługi edukacyjne, o których mowa w art. 99 ust. 1, określa umowa zawarta między uczelnią a studentem w formie pisemnej. Natomiast art. 99 ust. 3 ustawy stanowi, iż senat uczelni publicznej określa zasady pobierania opłat, wiążące rektora przy zawieraniu umów ze studentem, o których mowa w art. 160 ust. 3, oraz tryb i warunki zwalniania - w całości lub części - z tych opłat studentów lub doktorantów, w szczególności osiągających wybitne wyniki w nauce, a także tych, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji materialnej. Z powyższego wynika, że oprócz ustawy aktem określającym zasady pobierania opłat jest także uchwała senatu uczelni. W realiach niniejszej sprawy uchwałą wydaną na podstawie delegacji zawartej w art. 99 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, obowiązującą w dniu wydania przez organ zaskarżonej decyzji, była uchwała nr [...] Senatu Uniwersytetu z dnia [...] 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne w Uniwersytecie. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 2 tejże uchwały, Uniwersytet pobiera opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z powtarzaniem określonych zajęć przez studentów na studiach stacjonarnych i niestacjonarnych z powodu niezadowalających wyników w nauce, zwane dalej opłatą za powtarzanie przedmiotów. Natomiast § 2 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały Senatu stanowi, że "opłatę, o której mowa w ust. 1 pkt 2) pobiera się w przypadku ponownego udziału w zajęciach lub ponownego przystąpienia do zaliczenia lub egzaminu z tego samego przedmiotu. Przez ponowny udział w zajęciach rozumie się także przypadek, gdy na wcześniejszym roku studiów lub roku akademickim, udział studenta w zajęciach z tego samego przedmiotu był już objęty jego deklaracją lub innym systemem rejestracji określonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej, a którego student mimo obowiązku zaliczenia nie zaliczył, uzyskując tym samym niezadowalający wynik w nauce". Natomiast zgodnie z § 14 ust. 1 i 2 Regulaminu studiów pierwszego stopnia, drugiego stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich w Uniwersytecie przyjętego uchwałą nr [...] Senatu Uniwersytetu z dnia [...] 2006 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, powtórzeniem przedmiotu jest ponowny udział w zajęciach lub ponowne przystąpienie do zaliczenia lub egzaminu z tego samego przedmiotu. Przez ponowny udział w zajęciach rozumie się także przypadek, gdy na wcześniejszym roku studiów lub roku akademickim, udział studenta w zajęciach z tego samego przedmiotu był już objęty jego deklaracją lub innym systemem rejestracji określonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej. Możliwość i warunki złożenia oświadczenia o rezygnacji z udziału z zajęć określa kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej. W ocenie Sądu § 2 ust. 1 pkt. 2 uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu z dnia [...] 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne w Uniwersytecie, został uchwalony z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 99 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, gdyż wykroczył poza zawarte w tym przepisie upoważnienie. Senat był wprawdzie upoważniony do określenia szczegółowych zasad pobierania opłat, ale tylko za usługi edukacyjne wymienione w art.99 ust.1 tej ustawy, w tym m.in. za powtarzanie określonych zajęć na studiach stacjonarnych "z powodu niezadowalających wyników w nauce". Określenie "niezadowalających wyników w nauce" nie może być interpretowane w oderwaniu od Regulaminu studiów. Wynik w nauce, zgodnie z § 12 ww. regulaminu, to zaliczenie danego przedmiotu według określonych dla niego wymogów albo jego niezaliczenie. Zaliczenie oznacza zadowalający wynik w nauce w rozumieniu art. 99 ww. ustawy, natomiast niezaliczenie danego przedmiotu oznacza wynik niezadowalający w rozumieniu tej ustawy. Stosownie do § 12 ust. 1 Regulaminu, warunkiem zaliczenia danego przedmiotu jest uzyskanie co najmniej oceny dostatecznej. Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że niezaliczeniem danego przedmiotu jest uzyskanie oceny niedostatecznej, zgodnie ze skalą ocen z egzaminu i zaliczeń określoną w § 5 ww. regulaminu. Skoro zgodnie z § 12 ust. 8 Regulaminu studiów niespełnienie przez studenta warunków dopuszczenia do egzaminu lub nieprzystąpienie do egzaminu z innych przyczyn nie stanowi podstawy do wpisania oceny niedostatecznej z tego egzaminu, to uznać należy, że w przypadku opisanym w tym przepisie student, który nie uzyskuje oceny niedostatecznej, nie uzyskuje jakiegokolwiek (w szczególności niezadowalającego) wyniku w nauce z tego konkretnego przedmiotu. Natomiast art. 99 ust. 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym dopuścił możliwość pobierania opłaty za powtarzanie określonych zajęć na studiach stacjonarnych jedynie z powodu niezadowalających wyników w nauce. Przekroczenie delegacji ustawowej, jakie nastąpiło przy uchwalaniu ww. przepisów uchwał Senatu Uniwersytetu, spowodowało, że przepisy te nie mogą być uznane za zgodne z przepisami aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym. Na podstawie takich przepisów nie można było żądać opłaty od studenta, zatem odmowa załatwienia jego podania narusza prawo (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2011 r., III SA/Kr 41/10, a także wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r., I OSK 1049/11). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 litera a ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ww. ustawy.