III SA/Kr 103/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawadzka Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala. Zaskarżoną decyzją nr [....] z dnia 4 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. 2013.267; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję nr [....] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [....] 2014 r. w przedmiocie zasiłku celowego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: J. Ł. (dalej: skarżący) wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. o udzielenie pomocy finansowej na sprawy związane z przemocą w rodzinie. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [....] 2013 r. nr [....] odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Na skutek odwołań skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją nr [....] z dnia [....] 2013 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Następnie skutek skargi J. Ł., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 303/14 uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że decyzje te w sposób wadliwy określały przedmiot postępowania administracyjnego. Z treści tych rozstrzygnięć nie sposób odczytać, który z licznych wniosków skarżącego był przedmiotem sprawy, a ustalenie tego zagadnienia wymaga wnikliwej analizy akt administracyjnych. W związku z powyższym w ocenie Sądu konieczne było, by organy starannie oznaczały przedmiot danego postępowania, a następnie w osnowie decyzji jednoznacznie wskazywały, którego wniosku dotyczy dana decyzja. Sąd polecił, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy postępowały zgodnie z wyżej opisanymi zasadami. Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [....] 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego na sprawy związane z przemocą w rodzinie – z powodu niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz braku współpracy z pracownikiem socjalnym w wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowe. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 23 października 2013 r. pracownik socjalny wraz z funkcjonariuszem Policji udali się do miejsca zamieszkania skarżącego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednakże skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu, wyrzucając pracownika socjalnego i uzasadniając swoją decyzję wyłączeniem pracownika od prowadzenia spraw. Burmistrz wskazał, że skarżący wielokrotnie wyłączał pracowników socjalnych, jednak zmiany pracowników nie dawały pożądanych efektów w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej skarżącego. Ponadto w trakcie obecności skarżącego w Ośrodku Pomocy Społecznej w S. została mu przedstawiona możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w siedzibie Ośrodka przez innego pracownika socjalnego, na co również skarżący nie wyraził zgody. Burmistrz podkreślił, że skarżący został pouczony o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i mimo to nie zgodził się on na jego przeprowadzenie. Organ I instancji wyjaśnił, że J. Ł. od wielu lat jest klientem OPS w S. i dlatego organowi znana jest z urzędu sytuacja jego rodziny. Burmistrz wskazał, że skarżący stanowi wraz z matką dwuosobową rodzinę, która wspólnie mieszka i gospodaruje w budynku nr [....] w G. Natomiast sześcioosobowa rodzina skarżącego , którą stanowi brat , jego zona i ich czworo dzieci , mieszka w oddzielnie wybudowanym domu i tam prowadzi własne gospodarstwo domowe odrębne od gospodarstwa skarżącego. Ponadto Burmistrz podkreślił, że z zawiadomienia Sądu Rejonowego wynika, że skarżącemu przysługuje dożywotnia nieodpłatna służebność mieszkania wraz z matką, lecz nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z pozostałymi członkami rodziny. Burmistrz zaznaczył, że skarżący od 1997 r. regularnie składa wnioski o pomoc finansową do czasu podjęcia pracy i uzyskania pierwszych dochodów, jednak od tego czasu nie zrobił nic, aby swoją niekorzystną sytuację zmienić, wykorzystując własne możliwości. Burmistrz ustalił, że źródłem utrzymania rodziny skarżącego jest renta matki wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 920,85 zł. Zatem dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium (920 zł). Organ I instancji powołał się na zasady przyznawania zasiłku celowego i stwierdził, że pomimo trudnej sytuacji rodziny skarżącego, nie było podstaw do przyznania zasiłku, ponieważ roszczeniowa i bierna postawa skarżącego sprowadzająca się do wysuwania wobec organu żądań udzielania pomocy ze środków społecznych, bez jednoznacznego przejawiania inicjatywy i woli pokonywania trudności przy wykorzystywaniu własnych możliwości, jak również niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jednoznacznie wskazuje na brak woli współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy. W odwołaniu od ww. decyzji, skarżący podniósł, że ww. decyzję wydano pomimo braku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Skarżący zaprzeczył również, jakoby nie wykazywał woli współpracy z pracownikiem socjalnym. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nakładają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazuje na brak takiego współdziałania ze strony skarżącego. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że organ pomocy społecznej nie miał obowiązku ponownego przeprowadzania wywiadu środowiskowego, gdyż w wyroku z dnia 28 maja 2014 r. WSA nie poczynił zastrzeżeń pod adresem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, toteż w mocy pozostały ustalenia faktyczne leżące u podstaw decyzji SKO w N. z dnia [.....] 2013 r. Wtedy to jednak wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony z uwagi na sprzeciw skarżącego. Kolegium zatem skonstatowało, że skoro skarżący nie umożliwia pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia takiego wywiadu i nie ma zamiaru w nim czynnie uczestniczyć, to organy pomocy społecznej nie mogą jednoznacznie ustalić zakresu niezbędnej pomocy i mają prawo odmówić jej udzielenia. Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. J. Ł. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na powyższe decyzje, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 217 k.p.a., art. 240, art. 247 i art. 270 k.k., art. 56 – 65, art. 1 i art. 2 k.c., jak również art. 3, art. 8, art. 13 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonych decyzji i zobowiązania organów do naprawienia krzywdy wyrządzonej jemu i jego rodzinie. W ocenie skarżącego, organy rozpoznające jego sprawę dopuściły się czynów zabronionych, działając na szkodę skarżącego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269 ), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U.2012.270., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem w pierwszej kolejności Sąd zauważa, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U.2013.182; dalej: u.p.s.). Ocena legalności zaskarżonej decyzji musiała zatem uwzględniać fakt, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Nie bez znaczenia jest przy tym ta okoliczność, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie ww. sytuacjom, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.). Z tej to przyczyny brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Jako, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczyło przyznania skarżącemu zasiłku celowego, należy w tym miejscu zauważyć również, że w myśl art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu – art. 39 ust 2 u.p.s.). Ponadto osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (art. 39 ust. 3 u.p.s.). Należy również wskazać, że zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a ust. 1 u.p.s.), a ponadto może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego lub też które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s.). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji musiała ponadto uwzględniać aktualny kontekst procesowy sprawy, a w szczególności okoliczność prowadzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego w ramach ponownego rozpoznania sprawy na skutek uchylenia decyzji nr [....] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [....] 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 303/14. W wyroku tym polecono organom rozpoznającym sprawę skarżącego, by starannie oznaczyły przedmiot postępowania administracyjnego w treści decyzji administracyjnej. Sąd nie odniósł się jednocześnie do meritum sprawy. W tym miejscu wypada przy tym tylko przypomnieć, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd stwierdził, że organy pomocy społecznej zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego na sprawy związane z przemocą w rodzinie. Przede wszystkim organy pomocy społecznej w prawidłowy sposób zrealizowały wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 28 maja 2014 r. Decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium trafnie precyzują bowiem przedmiot kontrolowanej sprawy administracyjnej, którym jest przyznanie zasiłku celowego na sprawy związane z przemocą w rodzinie. Ustalenie rzeczywistej treści rozstrzygnięcia organu pomocy społecznej nie wymaga już zatem dokładnej analizy akt postępowania, a jest możliwe już dzięki samej tylko lekturze wydanej decyzji. Oznacza to, że decyzje organów obu instancji odpowiadają adekwatnym procesowym kryteriom treści takich decyzji, wynikającym z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W dalszej kolejności należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje m.in. osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", jak również rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Należy już w tym miejscu wyjaśnić, że przez "rodzinę" ustawodawca rozumie osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 u.p.s.). Istotne jest przy tym również, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przystąpiły do rozpatrywania podania skarżącego, poczynając od ustalenia jego rzeczywistej sytuacji rodzinnej i finansowej. W pierwszej kolejności ustalono zatem, czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, czy też jego sytuacja życiowa wskazuje, że pozostaje w rodzinie. Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęto, że skarżący pozostaje w faktycznym związku, wspólnie zamieszkuje i gospodaruje wyłącznie ze swoją matką. W orzecznictwie wskazuje się, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 801/13, LEX nr 1497298). Okoliczność ta została spełniona w odniesieniu do sytuacji skarżącego, gdyż nie uzyskuje on dochodów, a utrzymuje się z renty i dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez matkę skarżącego. Ponadto skarżący – czego nie kwestionuje – wspólnie zamieszkuje i gospodaruje ze swoją matką, z którą w oczywisty sposób jest spokrewniony. Wspólne gospodarowanie oznacza przy tym, że skarżący dzieli lokal mieszkalny w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 618/13, LEX nr 1518089). Sąd zauważa przy tym, że istotnie w potocznym rozumieniu pojęcia "rodzina" mieści się również brat skarżącego oraz jego dzieci czy małżonka. Niemniej jednak w kontrolowanej sprawie, organy orzekając na podstawie przepisów u.p.s. były zobowiązane do takiego rozumienia spornego pojęcia, jakie wyznacza art. 6 pkt 14 u.p.s., a zatem za rodzinę – na potrzeby ustalania świadczeń pomocy społecznej – organy kwalifikowały "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące". Tymczasem wskazywani przez skarżącego krewni nie należą do rodziny w przytoczonym wyżej znaczeniu. Są to jedynie osoby spokrewnione ze skarżącym, jednak niepozostające z nim w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące czy też gospodarujące. Ustaliwszy zatem zgodnie z prawem, że skarżący pozostaje w dwuosobowej rodzinie organy wskazały, że na dochód tej rodziny składają się wyłącznie świadczenia w postaci renty i dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez matkę skarżącego w łącznej kwocie 920,85 zł (460,43 zł na osobę). Skarżący nie kwestionował przy tym w skardze prawidłowości ustaleń organów w zakresie dochodu jego rodziny. Tymczasem jak wskazano wyżej, kwota ta przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (456 zł) i w naturalny sposób przekracza również kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny (iloczyn kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i liczby członków rodziny – 912 zł). Wartości te wynikają z § 1 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2012.823). Zatem, skoro sytuacja finansowa skarżącego wskazuje, że przekracza on kryterium dochodowe, to nie mógł uzyskać oczekiwanych świadczeń pomocy społecznej. Tę obiektywną przyczynę wydania decyzji negatywnej dla skarżącego jedynie wzmacniała treść art. 11 ust. 2 u.p.s. i fakt, że skarżący wykazuje bierną i roszczeniową postawę względem instytucji pomocy społecznej. Sąd podziela również te ustalenia organów, zgodnie z którymi skarżący nie przejawia ani inicjatywy ani nawet woli przezwyciężania swoich trudności życiowych, traktując Ośrodek Pomocy Społecznej w S. jako zastępcze źródło dochodów. Podsumowując kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że została ona wydana po przeprowadzeniu w prawidłowy sposób postępowania administracyjnego, a ich kierunek odpowiada adekwatnym normom prawa materialnego. Nie są zatem uzasadnione – stawiane przez skarżącego – zarzuty naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 217 k.p.a., art. 240, art. 247 i art. 270 k.k., art. 56 – 65, art. 1 i art. 2 k.c., jak również art. 3, art. 8, art. 13 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wobec powyższego skarga – w powyższym zakresie – podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Z tych przyczyn, orzeczono, jak w sentencji.