III SA/Kr 1032/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2015r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania T. P. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem F. P. ur. [...] 2001 r. Z uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że F. P. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 26 września 2011 r. o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie wskazano, że w skład rodziny wnioskodawcy T. P. wchodzą: jego żona A. oraz dzieci – S., N., K. i F., przy czym syn K. również jest dzieckiem niepełnosprawnym i decyzją organu I instancji z dnia [...] 2013 r., zmienioną decyzją z dnia [...] 2014 r., matce dziecka A. P. przyznano świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem K. W uzasadnieniu zaznaczono, że T. P. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Organ I instancji uznał, przywołując art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że T. P. świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad córką F. nie przysługuje, albowiem członek rodziny – żona A. P. – ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na syna K. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. P. podnosząc, że odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji kwestionuje decyzję Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, z której wynika, że córka F. wymaga całodobowej opieki i w związku z tym odwołujący nie jest w stanie podjąć pracy. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że w domu jest troje dzieci niepełnosprawnych, w tym dwoje wymagających całodobowej opieki i z tego względu jedna osoba nie jest w stanie jej zapewnić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 czerwca 2015 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że żona T. P. A. P. pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad innym niepełnosprawnym dzieckiem w rodzinie, co – zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - stoi na przeszkodzie przyznaniu takiego świadczenia T. P. w związku z opieką nad córką F. T. P. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że decyzja Kolegium jest sprzeczna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11, w którym Trybunał uznał przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z Konstytucją. W ocenie Trybunału, norma wynikająca z powyższego przepisu - w zakresie, w jakim wyłącza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez jedno z rodziców, które rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, w sytuacji gdy drugie z rodziców ma już przyznane prawo do takiego świadczenia na inne dziecko - jest niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej lub społecznej, wynikającymi z art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji. Zdaniem Trybunału, pomoc państwa powinna być ukształtowana tak, aby znajdujące się w rzeczywiście trudnej sytuacji rodziny, a do takich zaliczyć należy rodziny mające więcej niż jedno niepełnosprawne dziecko, otrzymały efektywną pomoc. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r. Wyrok ten nie odnosi się zatem do aktualnego brzmienia przedmiotowego przepisu, a zatem brak jest podstaw prawnych, aby organy administracji miały nie stosować tego przepisu. Zdaniem organu II instancji, po dniu 13 października 2011 r. powyższy przepis był kilkakrotnie nowelizowany i obecnie nie można odnieść wyroku Trybunału do treści przepisu, który nie był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, nawet w sytuacji gdy znowelizowany przepis ma zbliżone brzmienie do przepisu badanego przez Trybunał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skarga T. P. jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Należy podkreślić, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114), a konkretnie art. 17 ust. 5 pkt 4 tej ustawy. Świadczenia pielęgnacyjnego dotyczą przepisy zawarte w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym warto zaznaczyć, że przepisy tworzące art. 17 tej ustawy były wielokrotnie zmieniane. Stosownie do art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1 i pkt 2). Z kolei w ust. 5 art. 17 omawianej ustawy ustawodawca wskazał szereg przesłanek negatywnych, uniemożliwiających przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z pkt 4 tegoż ust. 5 świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo między innymi do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten bowiem na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił: "Art. 17. (...) 5. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: (...) 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do (...) świadczenia pielęgnacyjnego lub (...);" W niniejszej sprawie organy administracji odmówiły przyznania skarżącemu T. P. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad córką F., czyli drugiego świadczenia pielęgnacyjnego w rodzinie, albowiem żona skarżącego A. P. ma już przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne niepełnosprawne dziecko – K. P. Sąd stwierdza, że nie może podzielić stanowiska organów administracji obu instancji wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu uniemożliwiającego przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi, który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców ma ustalone prawo doświadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Sąd podkreśla, że wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11 (Dz. U. poz. 1652) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r,. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559, 567 i 1443), w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji stanowi, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Rodziny wychowujące dzieci niepełnosprawne, zwłaszcza więcej niż jedno takie dziecko, znajdują się niewątpliwie w trudnej sytuacji społecznej, a z reguły także – w trudnej sytuacji materialnej. Z mocy art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji rodziny takie mają prawo do szczególnej, to jest ponadstandardowej pomocy, która przysługuje wszystkim rodzinom, także tym, które są w stanie radzić sobie same. Istotnym instrumentem tej szczególnej pomocy dla rodzin znajdujących się w takiej sytuacji społecznej z powodu znacznej niepełnosprawności niektórych jej członków jest świadczenie pielęgnacyjne. Podmiotem uprawnionym do niego jest członek rodziny – ojciec, matka, opiekun faktyczny, lecz jego beneficjentem jest cała rodzina. Świadczenie to ma być częściową rekompensatą dochodu utraconego z powodu rezygnacji z pracy zarobkowej. Jest ono przy tym, co bardzo ważne, powiązane z kontynuowaniem ubezpieczenia społecznego – emerytalnego i rentowego - na koszt publiczny (ze środków publicznych opłacane są składki na ubezpieczenie opiekuna). W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny uznał, że w ekstremalnie trudnej sytuacji rodziny wychowującej więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, rezygnacja z pracy jednego rodzica (opiekuna) często może się okazać niewystarczająca, gdyż opiekun ten nie jest w stanie sprawować efektywnie opieki równocześnie nad dwojgiem, czy trojgiem niepełnosprawnych dzieci. Dlatego prawo powinno w takiej sytuacji stworzyć możliwość rezygnacji z pracy także drugiemu rodzicowi, umożliwiając mu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast brak takiej możliwości może zmusić rodziców do oddania wszystkich lub niektórych niepełnosprawnych dzieci do publicznego zakładu opiekuńczego, gdzie koszt opieki nad nimi jest nieporównanie wyższy od kosztu świadczeń pielęgnacyjnych dla dwojga rodziców (opiekunów), a opieka nigdy nie będzie tak dobra jak w normalnej rodzinie. Ponadto Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie bez znaczenia dla ogólnego społecznego rachunku kosztów i zysków jest to, że osoba rezygnująca z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zwalnia miejsce pracy, które może zająć bezrobotny, na którym nie ciążą tak trudne obowiązki rodzinne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zaznacza, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych o treści: "Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli (...) osoba w rodzinie ma ustalone prawo (...) do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie", a na dzień wydania zaskarżonej decyzji przepis ma brzmienie: Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: (...) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do (...) świadczenia pielęgnacyjnego (...)", to jednak nie można nie zauważyć, że różnice w brzmieniu obu przepisów mają charakter redakcyjny, a nie merytoryczny. W obu przypadkach bowiem chodzi o to, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (lub w liczbie mnogiej: świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują), jeżeli osoba w rodzinie, czyli członek rodziny osoby sprawującej opiekę, ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co najmniej na to lub inne dziecko w rodzinie (jeśli nie na jakąkolwiek osobę), przy czym w niniejsza sprawa dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego na dwoje dzieci. Kierując się więc prokonstytucyjną wykładnią przepisów prawa Sąd stwierdza, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego znajduje pełne zastosowanie do przytoczonego wyżej przepisu obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że cel obu brzmień przepisu jest taki sam: zablokowanie uzyskania prawa do drugiego świadczenia pielęgnacyjnego w jednej rodzinie. Z tego względu, co należy stwierdzić, wszystkie przywołane wyżej argumenty Trybunału Konstytucyjnego znajdują pełne zastosowanie dla oceny art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na którym zostały oparte decyzje obu instancji wydane w sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji ustawodawstwa sprzecznego z Konstytucją. Jednocześnie Sąd zauważa, że zajęte stanowisko jest zgodne ze stanowiskiem sądownictwa administracyjnego, jak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 258/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1354/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1122/14, (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.cbois.nsa.gov.pl). Sąd zwraca uwagę organów na treść art. 153 p.p.s.a, który to przepis stanowi: "Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia." Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne będą mieć na względzie przedstawioną wyżej ocenę prawną. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą organu I instancji – jak w wyroku.