III SA/Kr 1034/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Renata Czeluśniak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Starosta decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...], na podstawie art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1, oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.), § 9, § 37-39, § 44 pkt 2, § 45, § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r poz. 1034) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej k,p.a., orzekł o "aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu B, gmina L, polegającej na: 1. rozdzieleniu połączonych w działce nr [...] nieruchomości o odmiennym stanie prawnym: nowo wydzielona działka nr [...] o pow. 0,10 ha odpowiada części pgr.l.kat. [...], objętej wykazem hipotecznym Lwh [...] g. gm. kat. B, gdzie jako właściciel ujawniony jest: A. hrabia P. Na podstawie dokumentów w postaci dekretu przyznania spadku z 19 lipca 1919 r., sygn. akt [...], postanowień z daty 30 lipca 1990 r., sygn. akt [...], z daty 13 grudnia 2000 r., sygn. akt [...], z daty 19 lipca 1999 r., sygn. akt [...], z daty 6.09.2006 r., sygn. akt [...], z daty 23 września 2016 r., sygn. akt [...] właścicielami są: M. W. P. w udziale 1/4 cz., K. J. B. – J. w udziale 1/10 cz., A. M. G. w udziale 1/10 cz., M. R. B. w udziale 1/10 cz., S. A. B. w udziale 1/10 cz., A. H. B. w udziale 1/10 cz.; nowo wydzielona działka nr [...] o pow. 0,26 ha odpowiada między innymi pgr.l.kat. [...], która objęta była wykazem hipotecznym Lwh [...] b.gm.kat. B gdzie jako właściciel ujawniony jest J. P. Wymieniony grunt według stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków pozostaje we władaniu Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Działka nr [...] wymaga dalszej regulacji prawnej; 2. zmianie użytku gruntowego z " Wp " (wody płynące) na " W" (rowy) w nowo wydzielonych działkach nr [...] i nr [...]". W odwołaniu od ww. decyzji T. M. zarzucił: rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia aktualnego stanu własności nieruchomości, brak dopuszczenia T. M. jako strony w nin. postępowaniu, podczas gdy z uwagi na toczące się deklaratoryjne postępowanie w przedmiocie zasiedzenia ma on przymiot właściciela, a ponadto jest osobą faktycznie władającą nieruchomością, brak zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny w sprawie o zasiedzenie toczącej się przed Sądem Rejonowym pod sygn. [...]. W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in., iż "niezależnie od powyższych rozważań T. M. jest stroną niniejszego postępowania z mocy prawa, gdyż posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Wspomniany interes prawny należy rozumieć i wywodzić dwojako: T. M. jest osobą władającą częścią działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie nr [...]); T. M. jako wnioskodawca w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia powinien być przynajmniej do momentu rozstrzygnięcia sprawy uważany za właściciela nieruchomości". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 19 lipca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawo geodezyjne i kartograficzne, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prowadzone przez Starostę postępowanie administracyjne dotyczyło aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu B, gmina L, polegającej na rozdzieleniu połączonych w działce nr [...] nieruchomości o odmiennym stanie prawnym oraz na zmianie użytku gruntowego z "Wp" (wody płynące) na "W" (rowy) w nowo wydzielonych działkach nr [...] i nr [...]. W ocenie WINGiK przeprowadzenie "rozdzielenia" (wyodrębnienia) zawartych w jednej działce nieruchomości będących przedmiotem odrębnej własności należy co do zasady zaakceptować jako formę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, skoro § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków definiuje działkę ewidencyjną jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Istotna jest również okoliczność, iż taka aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków ma charakter przedmiotowo - podmiotowy, gdyż z jej istoty wynika konieczność określenia podmiotów ewidencyjnych, którym przysługuje prawo własności względem nowo wydzielanych działek ewidencyjnych. Organ wskazał, że T. M. wniósł o dopuszczenie go do postępowania w charakterze strony ze względu na posiadanie części przedmiotowej działki (obecnie nr [...]), co w połączeniu ze złożonym przez wnioskodawcę podaniem o zasiedzenie fragmentu przedmiotowej nieruchomości, winno obligować organ do uznania go za stronę postępowania oraz zawieszenia postępowania w sprawie. Dlatego w dniu 30 października 2017 r. Starostwo Powiatowe przesłało do pełnomocnika wnioskodawcy informację, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego uzasadniającego jego udział w prowadzonym postępowaniu, jako jednej z jego stron. Uzasadniając powyższą okoliczność Starostwo Powiatowe wskazało, że podmiotami, które biorą udział w postępowaniu w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w sprawie konkretnej nieruchomości są jej właściciele, a w sytuacji w której zostaną oni ustaleni, to udział dalszych podmiotów jest wykluczony. Od ww. pisma zostało wniesione odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Postępowanie w ww. sprawie zakończyło się wydaniem w dniu [...] 2017 r. postanowienia znak: [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. W wyniku rozpoznania skargi na ww. postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieprawomocnym wyrokiem z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 182/18 oddalił skargę. W uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia sąd szczegółowo odniósł się do poruszanej przez skarżącego kwestii odmowy dopuszczenia go do postępowania w charakterze strony. W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie ma interesu prawnego zarówno do występowania w niniejszym postępowaniu jako strona jak i do wniesienia odwołania od decyzji Starosty. Samo postępowanie sądowe o zasiedzenie nie niesie za sobą żadnych skutków dopóki, dopóty nie zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem. Chociaż zasiedzenie następuje ex lege, a stwierdzający je wyrok sądu cywilnego ma charakter tylko deklaratywny, to dopiero od momentu uprawomocnienia się ewentualnego pozytywnego orzeczenia sądu powszechnego skarżący będzie mógł podjąć stosowne kroki prawne, które pozwolą na ujawnienie prawa własności w rejestrze gruntów i budynków oraz księdze wieczystej. W konkluzji WINGiK wskazał, że podmiot nie posiadający aktualnych praw do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skutkiem tak rozumianego pojęcia interesu prawnego, jako koniecznej przesłanki legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest przyjęcie, iż status strony nie wynika z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny oraz że interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Nie tworzy takiej legitymacji również subiektywne przekonanie podmiotu o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. W skardze do WSA w Krakowie T. M. zarzucił naruszenie: - art. 127 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się tym, że organ II instancji stwierdził niedopuszczalność jego odwołania na decyzje Starosty Powiatowego z dnia [...] 2018 r., podczas gdy z treści art. 28 k.p.a. wynik, że ex lege T. M. winien być stroną postępowania administracyjnego, - art. 20 ust. 2 pkt 1a i 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia ministra rozwoju regionalnego i budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez zaniechanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu T. M. w sytuacji, gdy jest on samoistnym posiadaczem nieruchomości, - art. 7 i 77 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, na podstawie treści dawnej księgi wieczystej [...] Gm. L, że znany jest krąg właścicieli nieruchomości podczas gdy, osoby wymienione w rzeczonej księdze wieczystej nie żyją, a ich spadkobiercy nie zostali ustaleni (organ nie poczynił takowych ustaleń na podstawie orzeczeń o stwierdzeniu nabycia spadku), - art. 6, 7, 8 k.p.a., poprzez działania organu I i II instancji w sposób rażący naruszający przepisy prawa i niepodjęcie czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego (brak przymiotu prawa strony dla skarżącego narusza jego słuszne interesy), co ostatecznie skutkuje naruszeniem zaufania obywateli do aparatu państwowego, - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależą od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny w sprawie o zasiedzenie toczącej się przed Sądem Rejonowym pod sygn. [...]; Skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia, ustalenie statusu T. M. jako strony i przyjęcie jego odwołania od decyzji Starosty o oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, tzn. czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 lipca 2018 r. znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania T. M. od decyzji Starosty z dnia 29 stycznia 2018 r. znak: [...] orzekającej z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych. Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. m.in. wyrok NSA z 21 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 3183/15 - dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia odwołania, wobec czego wniesione przez niego odwołanie nie mogło uruchomić administracyjnego toku instancji. Sąd tę ocenę podziela. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego lub obowiązku decyduje przepis prawa materialnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, normy materialnoprawne określające krąg stron postępowania zawiera przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli, inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Dodatkowo, w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W przedmiotowej sprawie właściciele działek ewidencyjnych, których dotyczy postępowanie aktualizacyjne operatu ewidencji gruntów i budynków, wbrew zarzutom skargi, są ustaleni i znani. Jak wynika bowiem z akt sprawy właścicielami nowo wydzielonych działek nr [...] i [...] z działki nr [...] są: M. W. P., K. J. B. – J., A. M. G., M. R. B., S. A. B., A. H. B. (odnoście działki nr [...]) oraz J. P. (odnośnie działki nr [...]). Powyższe ustalono na podstawie dokumentów w postaci dekretu przyznania spadku z dnia 19 lipca 1919 r., sygn. akt [...], postanowień: z dnia 30 lipca 1990 r., sygn. akt [...], z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt [...], z dnia 19 lipca 1999 r., sygn. akt [...], z dnia 6 września 2006 r., sygn. akt [...] oraz z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt [...]. Tym samym skoro skarżący nie jest jednym z właścicieli przedmiotowych działek, nie posiada praw do nieruchomości, to nie może być uznany za stronę postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, w której to wyłącznie właściciele są podmiotami uprawnionymi. Wyjaśnić przy tym należy, że przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian prawa własności bądź innych praw (w tym m. in. orzeczenie zapadłe w przedmiocie zasiedzenia) nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów. I tak, odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie braku zawieszenia postępowania administracyjnego do momentu rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej przez sąd powszechny, podkreślić należy, że zawisłość sprawy o zasiedzenie nie może być uznana za zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Dopiero w przypadku wydania prawomocnego orzeczenia sądowego w tej sprawie, w wyniku którego stan prawny nieruchomości może ewentualnie ulec zmianie, będzie można w oparciu o to orzeczenie dokonać kolejnej zmiany w ewidencji gruntów. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższych rozważań, stwierdzić zatem należy, że prawidło organ uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego zarówno do występowania w sprawie o aktualizację danych ewidencyjnych jako strona tego postepowania, jak i do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2018 r. Tym samym prawidłowe było wydanie zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Nadto wyjaśnić należy, że organ zobligowany był do wydania przedmiotowego postanowienia również z innego względu, a mianowicie z uwagi na fakt wniesienia odwołania przez skarżącego ( w dniu 12 czerwca 2018 r. k. 8 akt adm.), tj. w czasie kiedy decyzja Starosty była już ostateczna (od dnia 15 luty 2018 r. k. 36 akt adm.). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej, wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, a konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, jest ostateczność decyzji. Wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej jest zaś niedopuszczalne; tego rodzaju decyzja może być "zwalczana" tylko w przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego trybach nadzwyczajnych, a nie w trybie zwykłym. Podkreślić należy, że w taki też sposób kwestia ta postrzegana jest w orzecznictwie innych sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2018 r., VII SA/Wa 879/17 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r., VI SA/Wa 2432/15; oba opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podmiot, który w postępowaniu przed organem I instancji nie został uznany za stronę postępowania i któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie jedynie w terminie biegnącym dla którejkolwiek ze stron tego postępowania, którym decyzję tę doręczono. Po upływie tego terminu, podmiot uważający się za stronę pominiętą w postępowaniu przed organem I instancji, może jedynie żądać wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jeśli wniesie w tych warunkach odwołanie organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż dotyczy ono decyzji ostatecznej (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 31 marca 2016 r., VI SA/Wa 2432/15 i z dnia 8 września 2016 r., VI SA/Wa 1779/15; oba opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Reasumując, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.