III SA/Kr 1049/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie : WSA Bożenna Blitek spr. WSA Dorota Dąbek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 4 sierpnia 2009 r. , Nr : [...] w przedmiocie wyrównania dodatku za wysługę lat uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji W dniu [...] 2004r. Dyrektor Zakładu Karnego wydał decyzję personalną Nr [...], którą mianował z dniem 1 maja 2004 r. S. R. funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej na stanowisko strażnika działu ochrony Zakładu Karnego. Równocześnie Dyrektor Zakładu Karnego na dzień przyjęcia do Służby Więziennej zaliczył S. R. do okresu służby podlegającemu uwzględnieniu przy ustaleniu dodatku za wysługę lat zasadniczą służbę wojskową w wymiarze 11 miesięcy i 15 dni. Decyzja ta nie została zaskarżona. Decyzją personalną z dnia [...] 2008 r. Nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego zmienił swoją decyzję z dnia [...] 2004r. Nr [...] w ten sposób, że na dzień 1 maja 2004 r. zaliczył S. R. do okresu służby podlegającemu uwzględnieniu przy ustaleniu dodatku za wysługę lat zasadniczą i zasadniczą nadterminową służbę wojskową w łącznym wymiarze 2 lata, 5 miesięcy i 2 dni. Pismem z dnia 26 stycznia 2009 r., zatytułowanym "Raport", S. R. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o wypłacenie mu należności finansowej z tytułu zaliczenia nadterminowej służby wojskowej do wysługi lat pracy. Decyzją personalną z dnia [...] 2009 r. Nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego przyznał S. R. wyrównanie dodatku za wysługę lat za okres od 26 stycznia 2006 r. do 31 października 2008 r. w wysokości 1.167,40 zł. Organ I instancji wyjaśnił, iż ustalając wysokość wypłaty należności finansowej z tytułu zaliczenia na dzień przyjęcia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, wzięto pod uwagę postanowienia art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej ustalające, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ I instancji stwierdził, że w przypadku uposażenia funkcjonariusza Służby Więziennej istotne jest, że zmiana uposażenia następuje z chwilą zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a dodatek za wysługę lat, jako dodatek o charakterze stałym płatny jest miesięcznie z góry. Dyrektor Zakładu Karnego przyjął, że S. R., po zaliczeniu mu do stażu na dzień przyjęcia do służby 2 lat, 5 miesięcy i 2 dni, nabył prawo do dodatku za wysługę lat w wysokości 5% uposażenia zasadniczego. Organ I instancji podniósł jednak, że roszczenie S. R. o wypłatę tegoż dodatku, zgłoszone w dniu 26 stycznia 2009 r., uległo przedawnieniu co do płatności przypadających przed dniem 26 stycznia 2006 r. Zatem w tym przypadku przy ustalaniu wysokości świadczeń należnych funkcjonariuszowi Dyrektor Zakładu Karnego wziął pod uwagę okres pomiędzy 26 stycznia 2006 r. a 31 października 2008 r. Organ I instancji wskazał, że z analizy dokumentów finansowych wynika, że dodatek za wysługę lat był wypłacany S. R. w zaniżonej wysokości w okresie od 30 listopada 2006 r. do dnia 15 maja 2008 r. W związku z tym Dyrektor Zakładu Karnego uznał, że stosowne wyrównanie dodatku za wysługę lat wynosi: za okres od 30 listopada 2006 r. do 30 marca 2007 r. – 229,90 zł, za okres od 1 kwietnia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. – 576 zł, za okres od 1 stycznia 2008 r. do 15 maja 2008 r. – 361,50 zł, co łącznie stanowi 1.167,40 zł. Dyrektor Zakładu Karnego podniósł, że rozbicie okresów przy obliczeniu wyrównania ma związek z podwyżkami uposażeń funkcjonariuszy Służby Więziennej (mającymi wpływ na dodatek za wysługę lat), wchodzącymi w życie odpowiednio 1 kwietnia 2007 r. i 1 stycznia 2008 r. Natomiast w odniesieniu do kwestii wypłaty odsetek za nieterminowe spełnienie świadczenia organ I instancji stwierdził, że brak jest tytułu do ich wypłaty z uwagi na niewystępowanie w pragmatyce Służby Więziennej przepisów przewidujących wypłatę odsetek oraz przepisów, które by odsyłały do stosowania innych aktów prawnych w tej materii. Od powyższej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego S. R. wniósł odwołanie, w którym podał, że po przyjęciu do Służby Więziennej zgłaszał ustnie w Dziale Kadr w Zakładzie Karnym, iż służba nadterminowa w wojsku powinna być zaliczona do wysługi lat. Jednak oświadczono mu wówczas, że brak jest przepisów wykonawczych, aby tę służbę mu zaliczyć. Odwołujący się wskazał, iż w dniu [...] 2008 r. decyzją personalną Nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego zmienił swoją decyzję Nr [...] z dnia [...] 2004 r. w ten sposób, iż na dzień 1 maja 2004r. zaliczył mu do wysługi zasadniczą służbę nadterminową i w związku z tym od dnia 1 maja 2004 r. należy mu się wyrównanie dodatku za wysługę lat pracy. Decyzją personalną z dnia 4 sierpnia 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] 2009 r. Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji wyrażone w tej sprawie. Organ II instancji stwierdził bowiem, że w wyniku zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] 2004 r. S. R. nabył prawo do dodatku za wysługę lat w wymiarze 5% uposażenia zasadniczego już w dniu przyjęcia do służby. Niemniej jednak jego roszczenie o wypłatę tego dodatku, zgłoszone w dniu 26 stycznia 2009 r. uległo przedawnieniu co do płatności przypadających przed dniem 26 stycznia 2009r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej uprawnia organ właściwy do rozpatrzenia roszczenia do nieuwzględnienia przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Jednak - jego zdaniem - w przedmiotowym przypadku trudno doszukać się wyjątkowych okoliczności jakimi, zgodnie z art. 124 pkt 4 Kodeksu cywilnego, może być m.in. niemożność dochodzenia roszczenia z powodu przeszkody spowodowanej siłą wyższą, czyli zdarzeniem nadzwyczajnym, zewnętrznym i niemożliwym do zapobieżenia. Mając powyższe na względzie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Z powyższą decyzją Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej nie zgodził się S. R. i pismem z dnia 10 września 2009 r. wniósł na nią skargę domagając się jej uchylenia. Skarżący zakwestionował wysokość przyznanego mu dodatku oraz nie naliczenie odsetek za nieterminowe spełnienie świadczenia od dnia wymagalności. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 103 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), nie rozpatrzenie dogłębnie jego sytuacji pracowniczej, błędną interpretację zapisów ustawowych oraz sprzeczność z zebranym materiałem dowodowym. Skarżący podniósł, że Dyrektor Zakładu Karnego na dzień przyjęcia go do służby był w dyspozycji dokumentów, które w świetle § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137) stanowiły podstawę do zaliczenia okresu zasadniczej służby wojskowej jak i okresu zasadniczej służby wojskowej nadterminowej jako podstawy do naliczenia dodatku za wysługę lat. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie i być uwzględniony art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, gdyż do wyjątkowych okoliczności, oprócz np. klęsk i tym podobnych zdarzeń, należy bezwzględnie zaliczyć błąd po stronie organu wydającego decyzję. W kwestii wypłaty odsetek za nieterminowe spełnienie świadczenia skarżący zarzucił, że jeżeli w pragmatyce brak jest przepisów umożliwiających naliczanie i wypłatę odsetek to nie znaczy, że one się nie należą, gdyż w takiej sytuacji stosuje się akty wyższego rzędu, aż po ogólne zasady wynikające z Kodeksu cywilnego (poprzez zastosowanie art. 300 Kodeksu pracy), a poza tym istnieje instytucja odsetek ustawowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, iż to wskutek kilkuletniej bezczynności skarżącego doszło do przedawnienia, zaś jednostkom sektora finansów publicznych nie wolno wypłacać należności przedawnionych, gdyż stanowiłoby to naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej nie zgodził się z tezą jakoby zastosowanie przepisu art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej było nieprawidłowe i podniósł, że dla uniknięcia przedawnienia wystarczy minimalna aktywność strony, jak choćby wykazana w niniejszej sprawie. Odnośnie żądania zapłaty odsetek za zwłokę organ podkreślił, że strona była informowana o zastosowanym przez nią niewłaściwym trybie dochodzenia tego roszczenia, gdyż w sprawie nie przysługuje droga administracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - skarga jest uzasadniona, chociaż nie ze względów w niej naprowadzonych. Podstawę prawną przyznawania dodatków do uposażenia, w tym dodatków za wysługę lat stanowi ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 z późń. zm.), a konkretnie art. 97 i art. 100 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 tej ustawy: "Art. 97. Uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia." "Art. 100. 1. Funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego: 1) dodatek za wysługę lat w wysokości: a) 5% uposażenia zasadniczego - po 2 latach służby, b) 10% uposażenia zasadniczego - po 5 latach służby, c) 15% uposażenia zasadniczego - po 10 latach służby, d) 20% uposażenia zasadniczego - po 15 latach służby, e) 25% uposażenia zasadniczego - po 20 latach służby; 2) dodatek za stopień; 3) dodatek służbowy; (...) 2. Przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy." "3. Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, tryb i warunki przyznawania dodatków o charakterze stałym, o których mowa w ust. 1, uwzględniając w szczególności wysokość tych dodatków, sposób ich obliczania, a w przypadku dodatku służbowego - także warunki jego obniżania." Sąd zwraca uwagę na to, że zapis art. 100 ust. 2 ustawy mówiący, że "przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej" budził wątpliwości co do zaliczania okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej i wątpliwość została wyjaśniona orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. – wyrok do sygn. akt I OSK 283/06 (opub. LEX nr 281399): "Nie ma żadnych istotnych, racjonalnych przesłanek, by odmiennie traktować osoby odbywające zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową. Oceny tej nie może zmienić i to, że jedna z tych służb wynika z określonego obowiązku, druga natomiast zasadza się na dobrowolnym jej pełnieniu. W ich rozdzieleniu i nadaniu im z punktu widzenia przepisu art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) odmiennego znaczenia należałoby upatrywać nierównego traktowania wobec prawa (art. 32 Konstytucji)." Stanowisko powyższe spowodowało, że funkcjonariusze służby więziennej występowali do właściwych organów o zaliczenie im nadterminowej służby wojskowej przy ustalaniu dodatku za wysługę lat. Organy służby więziennej dokonywały zaliczenia tego okresu na wniosek funkcjonariuszy służby więziennej, a w przypadku braku wniosku wydawały decyzje o zaliczeniu tego okresu z urzędu. Należy zwrócić uwagę, że w oparciu o delegację ustawową zacytowanego wyżej art. 100 ust. 3 ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej(Dz. U. Nr 14, poz. 137), które stanowi m.in.: "§ 2. (...) 2. Zaliczenie okresów służby lub zatrudnienia do okresu służby w Służbie Więziennej, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat, dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej, na dzień przyjęcia do służby funkcjonariusza, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych funkcjonariusza, a w szczególności: (...) 5) wyciągu z książeczki wojskowej." Sąd stwierdza, że z akt osobowych funkcjonariusza S. R. wynika, że na dzień przyjęcia do służby organ I instancji dysponował książeczką wojskową skarżącego, w której odnotowano okresy odbycia zasadniczej służby wojskowej i nadterminowej zasadniczej służby wojskowej przez skarżącego. Sąd stwierdza także, że w aktach osobowych S. R. brak jest zarówno wniosku skarżącego jak i notatki urzędowej o ustnym zgłoszeniu takiego wniosku przez funkcjonariusza. Decyzję personalną z dnia [...] 2008 r. Nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] 2004 r. Nr [...] i zaliczającą S. R. do okresu służby podlegającemu uwzględnieniu przy ustaleniu dodatku za wysługę lat zasadniczą i zasadniczą nadterminową służbę wojskową Dyrektor Zakładu Karnego wydał z urzędu. Istotą sporu między stronami w niniejszej sprawie jest to, z jakim momentem powstało roszczenie o wypłatę wynagrodzenia skarżącego w wysokości wynikającej z prawidłowego zaliczenia do wysługi lat nadterminowej służby wojskowej oraz czy i w którym momencie doszło do przerwania biegu przedawnienia tego roszczenia. Jest niewątpliwym, że uprawnienie skarżącego do dodatku za wysługę lat powstaje na mocy ustawy – przytoczonych wyżej przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. W przypadku skarżącego, który został przyjęty do Służby Więziennej w chwili, gdy powinien mieć zaliczone do okresu służby podlegającemu uwzględnieniu przy ustaleniu dodatku za wysługę lat zasadniczą i zasadniczą nadterminową służbę wojskową w łącznym wymiarze 2 lata, 5 miesięcy i 2 dni – jego uprawnienie do dodatku za wysługę lat (5% uposażenia zasadniczego - po 2 latach służby, zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy) powstało w dniu rozpoczęcia służby i aktualizowało się w każdym następnym miesiącu, odrębnie za każdy miesiąc. Podstawą powstania roszczenia w rozmiarze uwzględniającym okres nadterminowej służby wojskowej były przedstawione przez skarżącego dokumenty, w tym książeczka wojskowa. Z dniem rozpoczęcia służby powstało więc roszczenie skarżącego o wypłatę wynagrodzenia skarżącego w wysokości wynikającej z prawidłowego zaliczenia do wysługi lat nadterminowej służby wojskowej. Jednakże, jak wynika to z akt personalnych – decyzją personalną z dnia [...] 2004 r. Dyrektor Zakładu Karnego zaliczył skarżącemu do okresu służby podlegającemu uwzględnieniu przy ustaleniu dodatku za wysługę lat tylko okres zasadniczej służby wojskowej i decyzja ta nie została przez S. R. zaskarżona. Mają rację organy administracyjne wskazując, że roszczenie skarżącego z tytułu prawa do dodatku za wysługę lat, jako składnika uposażenia ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 103 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi: "Art. 103. 1. Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. 2. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. 3. Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa: 1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia; 2) uznanie roszczenia." Nie mają jednak racji – zdaniem Sądu - organy administracyjne uznając, że przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło w chwili złożenia przez skarżącego wniosku o wypłatę dodatku, a więc w dniu 26 stycznia 2009 roku, albowiem Dyrektor Zakładu Karnego wydając z urzędu decyzję personalną z dnia [...] 2008 r. Nr [...] o zaliczeniu S. R. do okresu służby podlegającemu uwzględnieniu przy ustaleniu dodatku za wysługę lat zasadniczej nadterminowej służby wojskowej tym samym uznał roszczenie skarżącego o wypłatę dodatku przysługującego z tego tytułu. Zgodnie z powyższym i treścią cytowanego wyżej art. 103 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej – przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło więc w dniu 31 października 2008 roku. Sąd jednocześnie zauważa, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wydanym w dniu 3 listopada 2009 r. wyroku w sprawie II SA/Bd 757/09 (niepublikowanym poza cbois). Nie ma racji skarżący domagając się od organów ustalenia odsetek za nieterminową wypłatę należności, a rację ma organ odwoławczy twierdząc, że roszczenie odsetkowe funkcjonariusza Służby Więziennej ma charakter sprawy cywilnej i może być dochodzone przed sądem powszechnym. Pogląd ten jest ustalony zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.03.2001 r., sygn. akt OPS 17/00, ONSA z 2001 r., Nr 3, poz. 100, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26.01.2006 r., sygn. akt III PZP 1/05, OSNP z 2006 r., Nr 15 – 16, poz. 227). Sąd zauważa, że ustawa o Służbie Więziennej nie reguluje kwestii odsetek i zaznaczając, że odsetki są należne (najczęściej) w przypadku zwłoki dłużnika wskazuje jednocześnie na treść art. 476 kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), który określa pojęcie "zwłoki": "Dłużnik dopuszcza się zwłoki, gdy nie spełnia świadczenia w terminie, a jeżeli termin nie jest oznaczony, gdy nie spełnia świadczenia niezwłocznie po wezwaniu przez wierzyciela. Nie dotyczy to wypadku, gdy opóźnienie w spełnieniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi." Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą więc pod uwagę powyższe wskazania Sądu przyjmując, że bieg przedawnienia roszczenia uległ przerwaniu z dniem 31 października 2008 roku. Organy ponownie rozważą też kwestię ewentualnego zaistnienia przesłanki określonej w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy o Służbie Więziennej. Mając powyższe na względzie – Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy powołanych wyżej przepisów i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł - jak w wyroku.