III SA/Kr 1059/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na akt Prezydenta Miasta z dnia 20 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy skargę oddala Prezydent Miasta K aktem z dnia 20 listopada 2017 r. znak: [...] odmówił J. K. przyznania pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto K uznając, że nie spełnia on przesłanek określonych w uchwale Rady Miasta K nr [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K, ponieważ J. K. zamieszkuje w wynajmowanym lokalu mieszkalnym położonym w K przy ul. T. Zgodnie z przepisami powołanej wyżej uchwały, gminna pomoc mieszkaniowa udzielana jest osobom dokumentującym niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiągającym niskie dochody. Kryterium dochodowe spełniają wnioskodawcy, których miesięczny dochód na członka jednoosobowego gospodarstwa domowego nie przekracza kwoty 200 % najniższej emerytury tj. 2.000 zł. Uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są między innymi osoby: 1/ zamieszkujące z zamiarem stałego pobytu w lokalu o nadmiernym zaludnieniu położonym na terenie K (za lokal o nadmiernym zaludnieniu uważa się lokal, w którym na jedną osobę zamieszkującą z zamiarem stałego pobytu przypada mniej niż 5 m2 powierzchni pokoi); 2/ posiadające prawomocne orzeczenie eksmisji z lokalu, w którym sąd nie przyznał prawa do lokalu socjalnego albo nie orzekał o istnieniu lub braku takiego uprawnienia lub ostateczną decyzję administracyjną o opróżnieniu lokalu mieszkalnego; 3/ zamieszkujące w lokalu lub jego części niewchodzącym w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej K, na podstawie umowy najmu, użyczenia lub innego tytułu prawnego umożliwiającego zamieszkiwanie pod warunkiem, że: a) upłynął okres na jaki został zawarty lub utracono tytuł prawny wskutek wypowiedzenia; b) kwota opłat za używanie lokalu, przekraczała w momencie upływu okresu wypowiedzenia lub okresu na jaki został zawarty tytuł prawny 50% miesięcznych dochodów wnioskodawcy i osób objętych wnioskiem; c) powierzchnia zajmowanego lokalu lub jego części nie przekracza normatywnej powierzchni użytkowej przyjętej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych; 4/ bezdomne tj. osoby niezamieszkujące w lokalu mieszkalnym i niezameldowane na pobyt stały, a także osoby niezamieszkujące w lokalu mieszkalnym i zameldowane na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zatem wnioskodawcy nie przysługuje pomoc mieszkaniowa. J. K. na powyższy akt wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wskazał, na swoją bardzo złą sytuację finansową oraz, że jest osobą niepełnosprawną. Stwierdził, że może dojść do sytuacji rozwiązania umowy najmu. Prezydent Miasta K w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o odrzucenie skargi z powodu niedochowania terminu wniesienia skargi albo oddalenie skargi z powodu niespełnienia kryteriów przewidzianych uchwałą Rady Miasta K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie w takim przypadku. Bowiem w zaskarżonym akcie nie było pouczenia o terminie i sposobie jego zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie skarżący wnosząc skargę nie zachował termin trzydziestu dni w przypadku pisma z dnia 6 sierpnia 2018 r. Jak jednak już wyżej podniesiono skarżący nie został pouczony ani o prawie ani o terminie i sposobie zaskarżenia aktu Prezydenta Miasta K z dnia 20 listopada 2017 r., dlatego też Sąd uznał, że ewentualne uchybienie terminu do wniesienia skargi na ww. akt nastąpiło bez winy skarżącego i postanowił rozpoznać skargę. Organ ponadto wniósł o odrzucenie skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, zatem Sąd zobowiązany był ocenić, czy skarga na ten akt jest dopuszczalna. Sąd uznał, że skarżącemu przysługuje prawo do wniesienia skargi na ww. pismo, jako akt z zakresu wykonywania zadania publicznego przez organ administracji publicznej. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzieleniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani też negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny. W uzasadnieniu do uchwały wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 Naczelny Sąd Administracyjny porównywał zakresy obowiązywania art. 3 § 2 ust. 4 i art. 3 § 2 ust. 6 P.p.s.a., uznając że akty te, prócz formy podjęcia, odróżnia to, czy dany akt wykazuje cechy aktu indywidualnego, czy generalnego, a także czy dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, wreszcie czy ma charakter wykonawczy, czy też kreuje nową sytuację prawną adresatów. Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, stanowisko organu administracji publicznej, dotyczy realizacji zadania publicznego i rozstrzyga o uprawnieniu wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy je zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1710/16, czy wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1873/15). Przyjmując za przytoczoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może być - zgodnie z obowiązującą w gminie regulacją prawa miejscowego - poprzedzone aktem o administracyjnym charakterze, przy ocenie konkretnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego należy uwzględnić procedurę przewidzianą w tym zakresie w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że pismem z dnia 20 listopada 2017 r. znak: [...] Prezydent Miasta K odmówił przyznania pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto K uznając, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych w uchwale Rady Miasta K nr [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urzędowy Województwa z 2017 r. poz. 2105), ponieważ zostało potwierdzone jego zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym położonym w K przy ul. T. Zatem nie można uznać skarżącego za bezdomnego, bowiem wynajmuje lokal mieszkalny na czas nieoznaczony. Podstawą prawną działań Prezydenta Miasta K podjętych w reakcji na wniosek skarżącego są przepisy uchwały nr [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K oraz tymczasowych pomieszczeń, zwanej dalej w skrócie "uchwałą". Uchwała ta reguluje zasady weryfikacji wniosku, a w szczególności jej załączniki nr 1 i 2. Procedura w nich przyjęta ma charakter kilkuetapowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 zał. nr 1 uchwały podstawą rozpatrzenia sprawy był wniosek złożony przez osobę zainteresowaną. Wnioski przyjmował i weryfikował właściwy wydział (§ 7 ust. 1 zał. nr 1) Weryfikacji podlegały wymagania formalne wniosku oraz merytoryczne. Weryfikacja merytoryczna, a zatem ocena spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej dzieliła się na weryfikację wstępną uregulowaną w § 7 ust. 3 zał. nr 1 uchwały, po której następował etap sporządzania list mieszkaniowych. Umieszczenie na liście mieszkaniowej było równoznaczne z uprawnieniem danej osoby do zawarcia umowy najmu (§ 5 ust. 1 zał. nr 2). O przystąpieniu do sporządzania list mieszkaniowych zawiadamiano wszystkich wnioskodawców, którzy zostali wstępnie zakwalifikowani (§ 2 ust. 3 zał. nr 2), a weryfikacji mającej na celu sporządzenie list mieszkaniowych podlegały wszystkie wnioski pozytywnie wstępnie zweryfikowane (§ 1 ust. 2 zał. nr 2 uchwały). Warunkiem przejścia do kolejnych etapów weryfikacji wniosku kończących się ewentualnym umieszczeniem na ostatecznej liście mieszkaniowej była pozytywna weryfikacja, o jakiej mowa w § 7 zał. nr 1 uchwały. Wstępna merytoryczna weryfikacja polegała na stwierdzeniu, czy wnioskodawca spełnia kryteria określone uchwałą w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto K oraz tymczasowych pomieszczeń. Gdy wstępna weryfikacja merytoryczna była dla wnioskodawcy negatywna, zastosowanie znajdował § 7 ust. 5 zał. nr 1 uchwały, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez właściwy do spraw mieszkaniowych Wydział Urzędu Miasta K braku spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów wynikających z niniejszej uchwały, wnioskodawca jest o tym pisemnie zawiadamiany. Uchwałą Rady Miasta K z dnia 16 grudnia 2015 r. nr [...] zmieniono ustęp § 7 zał. nr 1 uchwały w ten sposób, że skreślono słowa: "wraz z informacją o możliwości złożenia skargi na akt z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale ta zmiana nie oznacza, że to zawiadomienie przestało być aktem z zakresu administracji. Wykreślenie z aktu prawa miejscowego pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie odbiera takiego prawa stronie. Skreślenie ww. części § 7 ust. 5 zał. nr 1 do uchwały może ograniczać możliwość wnoszenia skarg na takie akty jak w tej sprawie, ale Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny samej uchwały, a ocenia legalność aktu wydanego na podstawie uchwały. Istotą nin. postępowania sądowego jest bowiem ocena zaskarżonego aktu, a mianowicie to, czy jest to akt dotyczący realizacji zadania publicznego i rozstrzygający o uprawnieniu lub braku tego uprawnienia należącego do mieszkańca i wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przypadku na obszarze danej gminy. Ww. uchwała stanowi prawo miejscowe, a więc jest źródłem prawa dla mieszkańców Gminy Miasta K. W ocenie Sądu, regulacja przyjęta w uchwale jako akcie prawa miejscowego bez wątpienia potwierdza władczy charakter negatywnej wstępnej merytorycznej weryfikacji wniosku skarżącego, która bez wnikania co do dalszej procedury definitywnie zamykała drogę do umieszczenia skarżącego na liście mieszkaniowej, a następnie zawarcia umowy najmu. W konsekwencji Rada Miasta K w uchwale dotyczącej zasad wynajmowania lokali przyjęła rozbudowaną procedurę weryfikacji wniosków, w której na etapie podejmowania rozstrzygnięć w kwestii, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, przewiduje kilka etapów, przy czym na każdym z nich prowadzona jest weryfikacja wniosków, a brak pozytywnej wstępnej weryfikacji wyklucza przejście do etapu kolejnego. Tym samym należy stwierdzić, że przewidziana w § 7 zał. nr 1 uchwały wstępna weryfikacja merytoryczna, w przypadku odmowy kończy się pisemnym aktem, który to akt należy zakwalifikować jako dotyczący sprawy z zakresu administracji publicznej, zgodnie z zasadą przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 4/08. W związku z powyższym należy stwierdzić, że sprawa ta ma charakter administracyjny i podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżony akt posiada cechy aktu indywidualnego i dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisu prawa oraz kreuje nową sytuację prawną adresata (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1873/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1624/14). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 22 m² przy ul. T w K. Dochód netto gospodarstwa domowego skarżącego wg jego oświadczenia wynosi 1190,57 zł. (Emerytura brutto 1376 zł. – k 87), czynsz za wynajmowane mieszkanie 290 zł. miesięcznie. Uwarunkowania prawne niniejszej sprawy wyznaczają w pierwszym rzędzie regulacje rangi ustawowej. W art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie lokatorów wskazano, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Z kolei, z mocy art. 21 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy zobowiązano organ gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego, określającego m.in. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy zaś - wg art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 - zasady te winny określać m.in.: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Wskazane regulacje, łącznie z przepisami prawa miejscowego, wyznaczają zakres obowiązków gmin, co do zapewnienia lokali ich mieszkańcom bądź osobom bezdomnym. Brzmienie wskazanych regulacji determinuje wniosek, że uzyskanie lokalu mieszkalnego z zasobów gminy jest formą wsparcia socjalnego na rzecz mieszkańców danego terytorium. Jest ono więc skierowane wyłącznie do osób, które obiektywnie potrzebują stosownej pomocy, wobec m.in. warunków materialnych czy ograniczeń socjalnych. Chodzi więc o pomoc dla osób, które nie mogą zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych na zasadach komercyjnych - z uwzględnieniem reguł rynkowych wynajmu nieruchomości. Oczywistym jest z kolei, że objęcie daną formą wsparcia socjalnego osób, dla których nie jest ona niezbędna, ogranicza możliwości jej uzyskania przez innych, potrzebujących faktycznie pomocy przy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Uwaga ta stanowi także istotną wskazówkę przy poszukiwaniu właściwego znaczenia przepisów, zakreślających warunki korzystania z pomocy mieszkaniowej gminy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, że w sprawie niesporne są istotne okoliczności, stanowiące przesłankę wydania zaskarżonego aktu. Otóż skarżący wynajmuje mieszkanie, a jego emerytura nie jest na tyle niska, że nie jest w stanie ponosić opłat za wynajmowane mieszkanie. Innymi słowy ponoszenie opłat za wynajmowane mieszkanie nie stanowi aż tak istotnego uszczerbku majątkowego dla skarżącego. Nie kwalifikuje się on zatem do kręgu osób, którym w tej sytuacji należałoby udzielać pomocy mieszkaniowej. Ponadto obiektywnie skarżący mógł zastosować stosowne środki prawne jak np. wypowiedzenie najmu, aby móc skorzystać z pomocy mieszkaniowej. Skoro tego nie czyni nie można by też uznać, że deklarowane przez niego sytuacja życiowa odzwierciedla faktyczną sytuację materialną, w kontekście przesłanek objęcia wsparciem socjalnym w formie zapewnienia mieszkania z zasobów gminy. W tym kontekście trafnie organ skonstatował, że wobec stosownych postanowień uchwały mieszkaniowej wnioskodawca nie może być zakwalifikowany na listę osób, którym miałby zostać przydzielony lokal z zasobów miasta. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że akt Prezydenta Miasta K jest zgodny z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.